Na Suíça, o povo votava reacionariamente
contra as medidas de inspiração socialista, chegando a
ponto de rejeitar o projeto que mandava inscrever na
Constituição o direito ao trabalho.19 O referendum
conduziu, pois, nas montanhas da Suíça, como aliás já
ponderou Duverger, “à conservação do status quo e à
rejeição dos projetos de reforma”,20 sendo aquele país
o único Estado democrático do mundo, cujo povo,
exercitando diretamente o poder soberano, barrou com
manifesto obscurantismo a implantação do sufrágio
feminino.21
Na Austrália, o mesmo antiestatismo popular se
fez visível., Na Alemanha, franqueou o referendum o
caminho às investidas soezes contra a democracia,
ferida de morte pelo instrumento a que cometera, não
tanto a sobrevivência quanto a pureza mesma das
instituições democráticas, sua legitimidade, sua
autenticidade, seu aprimoramento. Meneando o antigo
aparelho democrático, o totalitarismo fê-lo assim
172
irreconhecível. Em suma, os resultados do apelo ao
referendum denotam politicamente o caráter
conservador da instituição.
3. O plebiscito
O plebiscito e o referendum são termos do
vocabulário político que não raro se empregam
indiferentemente para significar toda modalidade de
decisão popular ou de consulta direta ao povo.
Em países de democracia semidireta, como a
Suíça, não se há atentado com rigor na distinção que
inumeráveis publicistas reclamam para fazer
cientificamente precisas as duas noções. Essa
distinção, com que se intenta operar a autonomia
conceitual do plebiscito em face do referendum, deu
até agora os seguintes resultados:
a) O plebiscito, ao contrário do referendum —
circunscrito sempre a leis — seria um “ato
extraordinário e excepcional, tanto na ordem interna
como externa”. Teria por objeto medidas políticas,
matéria constitucional, tudo quanto se referisse “à
estrutura essencial do Estado ou de seu governo”, à
modificação ou conservação das formas políticas,
como se expressa na doutrina italiana dominante
(Santi Romano, Biscaretti di Ruffia, Mortati).
As mudanças territoriais, as variações na
forma de governo, como as que em 1860
conservaram o poder da Casa de Savóia, na Itália,
ou, depois da Segunda Guerra Mundial, aluíram a
monarquia peninsular são todas resultado de
consultas populares de natureza tipicamente
plebiscitária.22
b) Determinados publicistas opinam porém
que o plebiscito se caracteriza como um
“pronunciamento popular válido por si mesmo”, inteiramente
unilateral, que independe do concurso de
qualquer outro órgão do Estado.
Mediante esse pronunciamento, a vontade do
povo, sozinha, em toda a plenitude, sem colaboração
estranha, toma a decisão ou faz a lei (Battelli, Crosa,
Laferrière). Nessa acepção lata, o plebiscito, ao
contrário do que se dá na doutrina antecedente, se
estende à esfera das decisões legislativas,
compreendendo todas as leis que não resultem da
“obra comum do Parlamento e do povo”.23
Fruto dessa obra comum ou solidária de
colaboração é o caso de toda a legislação sujeita a
referendum, a qual, para existir, necessita
imprescindivelmente do consentimento de dois órgãos
no exercício da mesma função: o parlamento e o povo.
Para o ato plebiscitário, basta apenas a vontade do
povo.
c) Em França, publicistas eminentes como
Hauriou e Duverger desenvolveram uma doutrina sobre
o plebiscito, que consente caracterizá-lo através de
dois traços principais: em primeiro lugar, a consulta
plebiscitária, desde que não passe de um referendum
“imperfeito” ou “deteriorado”, nenhuma alternativa
oferece ao corpo eleitoral (estranho à elaboração do
ato, o eleitor se cinge tão-somente a aprová-lo ou
rejeitá-lo)24 e, em segundo lugar, o ato, via de regra,
implica uma outorga de poderes ou uma manifestação
de confiança ao Chefe de Estado, sendo o plebiscito por
conseguinte a instituição que usualmente prepara, e
sobre a qual se assenta em apelos freqüentes ao povo,
a democracia cesariana.
Haja vista o que se passou em França, com a
sucessão dos plebiscitos napoleônicos: os de Napoleão
I, relativos ao Consulado (1799), à vitaliciedade do
Cônsul (1802) e à coroa hereditária do Império (1804),
bem como os de Napoleão III, primeiro, em 1852, para
restaurar o Império, após o golpe de Estado; e, a
seguir, em 1870 para aprovar a Constituição outorgada
a fim de evitar a queda do mesmo Império.
Entende Duverger que a distinção entre
plebiscito e referendum deve ser rigorosa. Ao passo
que o referendum demanda apenas a “aprovação de
uma reforma”, o plebiscito “consiste em dar confiança
a um homem”, conceder-lhe faculdades ilimitadas de
poder, prestigiá-lo com ampla base de sustentação
popular, identificando ou harmonizando a causa do governante
com os sentimentos e interesses das classes
populares; enfim, segundo o mesmo autor, no
referendum “vota-se por um texto”; no plebiscito, “por
um nome”.25
4. A iniciativa
De todos os institutos da democracia semidireta
173
o que mais atende às exigências populares de
participação positiva nos atos legislativos é talvez a
iniciativa.
O veto e o referendum, segundo Laferrière,
apenas “asseguram ao povo que ele não será
submetido a uma legislação que não queira”, mas
não obrigam juridicamente o parlamento a legislar.26
Conferem tão-somente ao povo o poder de embargar
aquelas leis da assembléia parlamentar que se lhe
afigurem nocivas, ao passo que a iniciativa popular
proporciona ao corpo de cidadãos o exercício de
“uma verdadeira orientação governamental”,27
consubstanciada na capacidade jurídica de propor
formalmente a legislação que no seu parecer melhor
consulte o interesse público.
Fá-lo aliás no exercício de direito que não
pode ser tolhido, desde que, para tanto, determinada
fração do corpo eleitoral reúna o número legal de
proponentes, indispensável a dar o impulso
legislativo, do qual resultará “o estabelecimento de
novas leis ou a ab-rogação das existentes”,28 tanto
em matéria de legislação ordinária quanto
constitucional.
É freqüente ademais a combinação da
iniciativa com o referendum, em determinados
sistemas de democracia semidireta, toda vez que
haja conflito entre o povo e o órgão parlamentar ao
redor de lei que proceda da iniciativa popular.
Configurada esta última hipótese, chega-se
por vezes a um resultado legislativo fora das casas
do parlamento, mercê do referendum popular. Com
efeito, as assembléias, pela iniciativa, se obrigam
tão-somente a discutir e votar os projetos de origem
popular, mas não a aceitá-los. Surgindo assim a
pendência, busca-se a solução no referendum. A lei
será então fruto direto e exclusivo da soberana
vontade do povo, conseqüentemente sem
participação das assembléias representativas, até
mesmo contra a resistência política que estas
porventura lhe hajam movido.
Com a iniciativa, conforme pondera Xifra
Heras, “os cidadãos não legislam, mas fazem com
que se legisle”.29
Conhecem-se duas formas principais de
iniciativa: a iniciativa não formulada e a iniciativa
formulada ou articulada.
A iniciativa não formulada, classificada por
alguns também com o nome de simples ou pura, é a
mesma moção do direito público suíço. Os promotores
da iniciativa popular consignam apenas os traços
gerais, a inspiração de propósitos, o princípio da lei,
cabendo ao órgão representativo deliberante dar forma
e curso ao projeto destinado a atender o sentimento
que essa modalidade de iniciativa venha a exprimir.
Na iniciativa, o povo exerce apenas um direito
de petição vinculante ou “reforçado”, graças ao qual
obriga o parlamento a preparar um projeto de lei sobre
determinado assunto, bem como discuti-lo e votá-lo.30
Votada a lei, exaure-se o processo. Mas se a assembléia
se recusa a pôr em pauta a matéria ou rejeita o projeto,
a questão volve ao povo, que, por sua vez, poderá
devolvê-lo à assembléia, ficando esta obrigada a elaborar
a lei, a qual eventualmente será ainda objeto de
referendum.31
Quando se trata de modalidade formulada, a
iniciativa leva o projeto popular à assembléia num
texto em forma de lei, não raro redigido já em artigos,
aparelhado para ser discutido e votado. Mas, segundo
Laferrière, pode acontecer que a assembléia o recuse,
faça-lhe consideráveis alterações ou deixe expirar o
prazo que lhe é assinado, sem sequer examiná-lo.
Nesse caso, acrescenta aquele publicista, “o projeto
oriundo da iniciativa é submetido à aceitação ou
rejeição do povo, podendo a assembléia recomendar a
rejeição do mesmo ou contrapor-lhe um contraprojeto,
que será igualmente conduzido à votação popular”.32
Em fins do século passado (1898), adotou-se
pela primeira vez a iniciativa popular, no Estado de
South Dakota, nos Estados Unidos, sendo porém o
Oregon (1904) o primeiro Estado da União americana
que fez uso dessa técnica do governo semidireto.
A matéria apareceu também regulada pela
Constituição de Weimar, que admitia a iniciativa
quando tomada no mínimo pela décima parte do
eleitorado. Tendo padecido certo declínio no
constitucionalismo contemporâneo, é a iniciativa
prevista ainda no artigo 29 da lei fundamental de Bonn
para efeito de modificação do território dos Estados
(Laender) integrantes da República Federal da
Alemanha, bem como nas Constituições da Venezuela e
da Itália. Nesta última — a Constituição italiana de
1947 — 50.000 eleitores, de acordo com o artigo 71,
174
inciso 2, podem obrigar o Parlamento a discutir um
projeto articulado, oriundo da iniciativa popular.
5. O direito de revogação
Em certos sistemas constitucionais que
consagram a democracia semidireta institui-se outro
mecanismo excepcional de ação efetiva do povo
sobre as autoridades, permitindo-lhe pôr termo ao
mandato eletivo de um funcionário ou parlamentar,
antes da expiração do respectivo prazo legal.
Esse mecanismo vem consubstanciado no
chamado direito de revogação. Dois países
principalmente o admitem: a Suíça e os Estados
Unidos. A revogação assume duas modalidades
correntes: o recall e o Abberufungsrecht.
5.1 O “recall”
É a forma de revogação individual. Capacita o
eleitorado a destituir funcionários, cujo
comportamento, por qualquer motivo, não lhe esteja
agradando.
Determinado número de cidadãos, em geral a
décima parte do corpo de eleitores, formula, em
petição assinada, acusações contra o deputado ou
magistrado que decaiu da confiança popular,
pedindo sua substituição no lugar que ocupa, ou
intimando-o a que se demita do exercício de seu
mandato.
Decorrido certo prazo, sem que haja a
demissão requerida, faz-se votação, à qual, aliás,
pode concorrer, ao lado de novos candidatos, a mesma
pessoa objeto do procedimento popular.
Aprovada a petição, o magistrado ou funcionário tem
o seu mandato revogado. Rejeitada, considera-se
eleito para novo período.
Doze Estados-membros da União americana
aplicam o recall, que tem mais voga na esfera
municipal do que na estadual. Cerca de mil municípios
americano o adotam. A instituição inexiste
no plano federal. Na órbita estadual, conforme
assinala Duverger, são modestos os seus resultados:
um único Governador, o de Oregon, em 1821, caiu
pelo recall, justamente naquele Estado que Lowell
batizou como “o maior dos laboratórios da experiênciapopular”.
33
A Constituição de Weimar em seu artigo 71
dispunha sobre a destituição do Presidente do Reich, a
pedido do Reichstag, através de votação popular. Feita
a consulta, o recall se consumava com a queda do
Presidente, quando o resultado da votação lhe era
desfavorável ou com sua manutenção no poder,
quando a confiança popular lhe renovava o mandato,
reelegendo-o e dissolvendo o Reichstag.34
Na antiga União Soviética, os publicistas do
regime jactavam-se do direito de revogação, previsto
no artigo 142 da Constituição, que instituía uma
espécie de mandato imperativo dos chamados
representantes das classes trabalhadoras. Os
deputados ficavam obrigados a prestar conta aos
eleitores de seu trabalho, e podiam ter o mandato
revogado a qualquer momento.
5.2 O recall dos juizes e das sentenças judiciárias
As Constituições do Oregon e da Califórnia
contêm disposições que estendem até mesmo aos
juizes a aplicação do recall. Em vários Estados da União
americana emprega-se esse princípio de revogação,
que é dos mais controversos com respeito aos
membros do poder judiciário.
Combate-se o recall judicial, porquanto se alega
que, envolvendo o juiz no centro dos mais baixos
interesses políticos, acabaria por suprimir-lhe a
independência ou conspurcar a majestade da toga.
Invoca-se o velho pronunciamento de Taft quando disse
que “os juizes para cumprirem devidamente suas
funções em nosso governo popular, precisam de ser
mais independentes que em qualquer outra forma de
governo”.35
Há quem entenda porém que a boa lógica da
democracia semidireta deve conduzir de necessidade a
esse resultado: ao recall judicial. Afirmam Joseph
Barthélemy e Paul Duez, reportando-se sem dúvida ao
argumento dos corifeus dessa instituição que, se se
deu ao povo com o referendum o poder de evitar as
leis más, e com a iniciativa popular a faculdade de
obter boas leis, não estaria removido o perigo de
175
frustração dessas conquistas políticas, caso
conservasse o juiz, na mesma forma democrática, o
poder de paralisar, pela declaração de
inconstitucionalidade, as leis que mais de perto
consultassem o sentimento de reforma e progresso
social, negando aplicação à legislação obreira.36
Alguns foram mais longe. Advogaram e
obtiveram não somente o recall dos juizes senão o
das próprias decisões judiciais. Sustentaram o
princípio de investir o povo no direito de cassar a
sentença dos juizes, de constituí-lo, se possível, em
última instância, para conhecer e decidir da
constitucionalidade da lei. O primeiro Roosevelt, que
governou os Estados Unidos ao começo deste século,
foi vigoroso adepto do recall. Preconizou
abertamente a adoção desse sistema, que acabou
sendo introduzido no Colorado.
A propósito do recall das decisões judiciais,
escrevem ainda os publicistas franceses Barthélemy
e Duez: “Esta estranha instituição, que faz
prevalecer, na solução de espécies particulares, a
decisão do corpo de cidadãos, subverte a noção
tradicional do juiz que estatui, não segundo a opinião
provável do povo, mas conforme a lei e de acordo
com a sua consciência; não pôde explicar-se senão
pela quebra de prestígio da magistratura em muitos
Estados-membros. Roosevelt, ademais, em seu
projeto, excluía do recall as decisões da Suprema
Corte dos Estados”.37
5.3 O Abberufungsrecht
O Abberufungsrecht é a forma de revogação
coletiva. Aqui não se trata, como no recall, de cassar
o mandato de um indivíduo, mas o de toda uma
assembléia. Requerida a dissolução, por determinada
parcela do corpo eleitoral, a assembléia só terá findo
seu mandato após votação da qual resulte patente
pela participação de apreciável percentagem
constitucional de eleitores que o corpo legislativo
decaiu realmente da confiança popular.38 Sete
cantões na Suíça e um semicantão desse mesmo
país admitem em suas instituições o
Abberufungsrecht.
6. O veto
Instrumento de participação popular no
exercício do poder, o veto é a faculdade que permite ao
povo manifestar-se contrário a uma medida ou lei, já
devidamente elaborada pelos órgãos competentes, e
em vias de ser posta em execução.
Certo número de cidadãos, em determinado
prazo, exercendo direito constitucional, pode fazer com
que uma lei já publicada seja submetida à aprovação
ou rejeição do corpo eleitoral.
Quando após a publicação da lei expira o prazo
no qual a consulta ao povo poderia ser requerida ou
provocada, admite-se que a lei está perfeita,
“aplicando-se por si mesma”.
Diz Duverger que “o silêncio do povo equivale
pois a aceitação”.39 Se o povo porém pede a consulta,
esta se faz; e se a votação popular produz então
resultado desfavorável, considera-se a lei inexistente,
como se nunca houvera sido feita. O veto, cassando a
lei, tem efeito retroativo. Não se trata portanto de
“simples ab-rogação”.40
O veto, segundo assinala Burdeau, “é processo
de intervenção muito mais enérgico do que o
referendum.” Acrescenta o publicista francês que “na
hipótese do referendum, o texto adotado pela
assembléia não é senão um projeto”, ao passo que no
caso do veto o povo está diante de uma lei acabada,
com toda a força jurídica para entrar em vigor,
cumprindo-lhe tão-somente aprová-la ou rejeitá-la, isto
é, exercer “o poder de impedir”, que lhe foi conferido
pelo ordenamento democrático.41
Alguns autores não fazem distinção entre o
instituto do veto e o referendum facultativo:
equiparam-nos. Duverger, por exemplo. Santi Romano
considera-os afins.42
1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 159.
2. Joseph Barthélemy e Paul Duez, Traité Elémentaire
de Droit Constitutionnel, pp. 121-122.
3. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et
Institutions Politiques, p. 228.
176
4. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 125.
5. Quanto à extensão da ingerência que tem no
poder a vontade popular, mediante o referendum
constituinte, Joseph Barthélemy e Paul Duez
interrogam e escrevem: “Qual o grau exato de
intervenção do povo pelo referendum constituinte?
As disposições das diversas Constituições podem
resumir-se nas seguintes regras: 1ª) se se trata de
revisão total da Constituição, o povo intervém duas
vezes: a primeira vez, quanto ao princípio mesmo da
revisão (ele vota convention ou no convention), a
segunda vez, para aprovar ou rejeitar o trabalho de
revisão efetuado pela convenção (vota for the
constitution ou against the constitution; 2ª) se se
trata de revisão parcial, o povo intervém uma só vez:
o legislativo decide acerca da revisão e é unicamente
o trabalho de revisão que é submetido ao
assentimento dos cidadãos (eles votam apenas for
the constitution ou against the constitution)”.
(Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 131).
6. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5ª ed., p.
356.
7. Idem, ibidem, p. 355.
8. Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho
Constitucional, 2ª ed., t. I, pp. 396-397.
9. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 133.
10. Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 394 e Edward W.
Carter & Charles C. Rohlfing, American Government
and its Work, p. 643.
11. Joseph Barthélemy & Paul Duez. cit., p. 134.
12. Idem, ibidem, p. 134.
13. No século XVIII, esse argumento de Montesquieu
impressionou. Foi dos que mais se invocaram para
justificar o regime representativo ao começo da
democracia liberal. Cuidam porém os adeptos da
democracia semidireta que o filósofo se enganou ao
dizer que o povo é apto para escolher
representantes, mas incapaz para discernir quais os
seus legítimos interesses. Sustentam com Duguit e
outros que a verdade se acha precisamente na proposição
contrária, consoante o êxito da legislação
referendada estaria a confirmar: “O povo é
provavelmente mais apto para votar boas leis do que
para escolher bons representantes”. Barthélemy &
Duez, ob. cit., p. 136 e Georges Burdeau, Traité de
Science Politique IV, p. 200.
14. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 394-395; Carter-
Rohlfing, ob. cit., pp. 643-644.
15. Biscaretti Di Ruffia, apud Jorge Xifra Heras, ob.
cit., pp. 394-395.
16. Barthélemy & Duez, ob. cit., pp. 138-139.
17. Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 142.
18. Idem, ibidem, p. 143.
19. Idem, ibidem, p. 141.
20. Maurice Duverger, ob. cit., p. 230.
21. Acerca das tendências conservadoras do
eleitorado na democracia semidireta, veja-se,
Georges Vedei, Manuel Élementaire de Droit
Constitutionnel, p. 139, bem como Alfredo Silva
Bascunan, Tratado de Derecho Constitucional, t. 1, p.
260.
22. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358.
23. Julien Laferrière, Manuel de Droit Constitutionnel,
2ª ed., p. 436.
24. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358.
25. Maurice Duverger, ob. cit., p. 228.
26. Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 126.
27. Julien Laferrière, ob. cit., pp. 435-436; Maurice
Duverger, ob. cit., p. 229.
28. Manuel García-Pelayo, Derecho Constitucional
Comparado, 2ª ed., p. 514.
29. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 405.
30. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 126.
31. Julien Laferrière, ob. cit., p. 436.
32. Idem, ibidem, p. 436.
33. Maurice Duverger, ob. cit., p. 316; Jorge Xifras
Heras, ob. cit., p. 406.
34. Jorge Xifra Heras, ob. cit., pp. 407-409.
35. William H. Taft, apud Edward W. Carter & Charles C.
Rohlfing, The American Government and its Work, p.
646.
36. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., pp. 132-
133.
37. Idem, ibidem.
38. Marcel Prélot, ob. cit., p. 86.
39. Maurice Duverger, ob. cit., p. 22.
40. Julien Laferrière, ob. cit., p. 431.
41. G. Burdeau, Traité de Science Politique, IV, p. 206.
42. Santi Romano, Principii di Diritto Costituzionale
Generale, 2ª ed., p. 250.
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