A Democracia

19 . A DEMOCRACIA

1. Do conceito de democracia —

2. A democracia direta: sua

prática tradicional no Estadocidade

da Grécia: 2.1 As bases

da democracia grega: a isonomia,

a isotimia e a isagoria —

2.2 O elogio histórico da

democracia na antigüidade

clássica — 3. A democracia

indireta (representativa) e a

impossibilidade do retorno à

democracia direta: 3.1 Os

traços característicos da democracia

indireta — 3.2 A

democracia semidireta — 4. A

democracia semidireta no

século XX. Apogeu e declínio de

seus institutos — 5. A

democracia e os partidos

políticos: a realidade

contemporânea do Estado

partidário.

1. Do conceito de democracia

“Se houvesse um povo de deuses, esse povo

se governaria democraticamente”. Com tais

palavras, repassadas de pessimismo, mostra Rousseau,

no Contrato Social, o grau de perfeição que se

prende a essa forma de governo, cuja prática o mais

abalizado filósofo da democracia moderna duvida

seja possível aos homens para servir-lhe às

conveniências.

Governo tão perfeito não quadra a seres

humanos — acrescenta o pensador, depois de haver

afirmado, na mesma ordem de reflexões, que,

tomando o termo com todo o rigor, chegar-se-ia à

conclusão de que jamais houve, jamais haverá

verdadeira democracia,1 ou seja, ai o mesmo

conceito nas palavras de Duverger: “Nunca se viu e

nunca se verá um povo governar-se por si mesmo”.2

O pensamento político, que combate a

democracia, mais de uma vez se escorou naquele

lugar da obra do filósofo, com o intuito de abalar os

fundamentos do regime e desprestigiar a doutrina do

povo soberano.

Tomando a aparência assustadora de

antagonista das liberdades democráticas, o

Rousseau daquelas máximas tão mal compreendidas

pelos seus intérpretes nunca poderá fazer sombra ao

verdadeiro otimismo rousseauniano. A face amorável

do filósofo se evidenciará sempre na doutrina da

soberania popular, objeto de exposição em que a lógica

predomina impecavelmente.

De qualquer maneira, bem ponderada, servenos

já aquela advertência, porquanto, examinado a

fundo o desenvolvimento da democracia, partindo-se

do conceito de que ela deve ser o governo do povo,

para o povo, verificar-se-á que as formas históricas

referentes à prática do sistema democrático tropeçam

por vezes em dificuldades. E essas dificuldades

procedem exatamente — assim pensam os seus

panegiristas — de não lograrmos alcançar a perfeição,

na observância deste regime, o que, de outra parte,

não invalida, em absoluto, segundo dizem, a diligência

que nos incumbiria fazer por praticá-lo, visto tratar-se

da melhor e mais sábia forma de organização do poder,

conhecida na história política e social de todas as

civilizações.

Respondendo a quantos fazem objeções ao

sistema democrático de governo, o reformista do

liberalismo inglês, Lord Russel, dessa maneira se

exprimia: “Quando ouço falar que um povo não está

bastantemente preparado para a democracia, pergunto

se haverá algum homem bastantemente preparado

para ser déspota.”

Com a mesma ironia fina e Percuciente do

inglês, Churchill exclamava: “A democracia é a pior de

todas as formas imagináveis de governo, com exceção

de todas as demais que já se experimentaram.”

O verbo político de Clemenceau tomou, certa

feita, com calor e veemência, a defesa da democracia e

suas instituições, conforme rememora Afonso Arinos:

“Disse Clemenceau que, em matéria de desonestidade,

a diferença entre o regime democrático e a ditadura é a

mesma que separa a chaga que corrói as carnes, por

fora, e o invisível tumor que devasta os órgãos por

dentro. As chagas democráticas curam-se ao sol da

publicidade, com o cautério da opinião livre; ao passo

que os cânceres profundos das ditaduras apodrecem

internamente o corpo social e são por isto mesmo

muito mais graves.”3

Marnoco e Sousa, o afamado jurisconsulto

159

português de começos deste século, escrevia que a

melhor justificação do princípio democrático “resulta

da impossibilidade de encontrar outro que lhe seja

superior”. Convictamente liberal, replicava ele a

Nietzsche, quando o filósofo, num assomo de

indignação reacionária, e através de argumento que

traía a reminiscência do sofista grego, acusou a

democracia de ser, como governo da maioria, “um

ardil da espécie inferior contra a espécie superior”,

de “preferir a quantidade à qualidade”, de

“esterilizar a nossa civilização”. Marnoco, à imagem

de todos os pensadores da velha escola liberal do século

XIX, acreditava piamente que o número e a

capacidade constituíam a fórmula mais racional e

soberana de governo democrático para a sociedade

humana.4

Nos dias correntes, a palavra democracia

domina com tal força a linguagem política deste

século, que raro o governo, a sociedade ou o Estado

que se não proclamem democráticos. No entanto, se

buscarmos debaixo desse termo o seu real

significado, arriscamo-nos à mesma decepção

angustiante que varou o coração de Bruto, quando o

romano percebeu, no desengano das paixões

republicanas, quanto valia a virtude. Mas a

democracia, que não é mais que um nome também

debaixo dos abusos que a infamaram, nem por isso

deixou de ser a potente força condutora dos destinos

da sociedade contemporânea, não importa a

significação que se lhe empreste.

De tal ordem ainda o seu prestígio, que

constitui pesado insulto, verdadeiro agravo, injúria

talvez, dizer a um governo que seu procedimento se

aparta das regras democráticas do poder. Nada

impede porém o manifesto desespero e perplexidade

com que os publicistas se interrogam acerca do que

seja a democracia.

Pareto, ao pedir a significação exata do termo

“democracia”, acaba por reconhecer que “é ainda

mais indeterminado que o termo completamente

indeterminado “religião”5 enquanto Bryce, dando-lhe

a mais larga e indecisa amplitude, chega a defini-la,

de modo um tanto vago, como a forma de governo

na qual “o povo impõe sua vontade de todas as

questões importantes”.6

Chegamos, por conseguinte, à conclusão de

que raros termos de ciência política vêm sendo objeto

de tão freqüentes abusos e distorções quanto a

democracia.

Foi isso o que Kelsen pôs de manifesto numa de

suas obras fundamentais, em cujo preâmbulo fez

ponderada advertência sobre os desacordos

pertinentes a esse conceito. Para Kelsen, a democracia

é sobretudo um caminho: o da progressão para a

liberdade.7

Variam pois de maneira considerável as

posições doutrinárias acerca do que legitimamente se

há de entender por democracia. Afigura-se-nos porém

que substancial parte dessas dúvidas se dissipariam, se

atentássemos na profunda e genial definição

lincolniana de democracia: governo do povo, para o

povo, pelo povo; “governo que jamais perecerá sobre a

face da Terra”. Assim se escreveu na peroração

daquela que foi a mais curta e comovente oração que a

eloqüência política de todos os tempos já produziu.8

De um ponto de vista meramente formal,

distinguem-se, na história das instituições políticas,

três modalidades básicas de democracia: a democracia

direta, a democracia indireta e a democracia

semidireta; ou, simplesmente, a democracia não

representativa ou direta, e a democracia representativa

— indireta ou semidireta —, que é a democracia dos

tempos modernos.

2. A democracia direta: sua prática tradicional no

Estado-cidade da Grécia

A Grécia foi o berço da democracia direta,

mormente Atenas, onde o povo, reunido no Ágora, para

o exercício direto e imediato do poder político,

transformava a praça pública “no grande recinto da

nação”.

A democracia antiga era a democracia de uma

cidade, de um povo que desconhecia a vida civil, que

se devotava por inteiro à coisa pública, que deliberava

com ardor sobre as questões do Estado, que fazia de

sua assembléia um poder concentrado no exercício da

plena soberania legislativa, executiva e judicial.

Cada cidade que se prezasse da prática do

sistema democrático manteria com orgulho um Ágora,

uma praça, onde os cidadãos se congregassem todos

160

para o exercício do poder político. O Ágora, na cidade

grega, fazia pois o papel do Parlamento nos tempos

modernos.9

A escura mancha que a crítica moderna viu

na democracia dos antigos veio porém da presença

da escravidão. A democracia, como direito de

participação no ato criador da vontade política, era

privilegio de intima minoria social de homens livres

apoiados sobre esmagadora maioria de homens

escravos.

De modo que autores mais rigorosos

asseveram que não houve na Grécia democracia

verdadeira, mas aristocracia democrática o que

evidentemente traduz um paradoxo. Ou democracia

minoritária, como quer Nitti, reproduzindo aquele

pensamento célebre de Hegel, em que o filósofo

compendiou, com luminosa clareza, o progresso

qualitativo e quantitativo da civilização clássica,

tocante à conquista da liberdade humana. Com

efeito, disse Hegel que o Oriente fora a liberdade de

um só, a Grécia e Roma a liberdade de alguns, e o

mundo germânico, ou seja, o mundo moderno, a

liberdade de todos.10

Quais as condições que consentiram ao

Estado-cidade da Grécia ter em funcionamento

aquele sistema de democracia direta?

Em primeiro lugar, a base social escrava, que

permitia ao homem livre ocupar-se tão-somente dos

negócios públicos, numa militância rude, exaustiva,

permanente, diuturna. Nenhuma preocupação de

ordem material atormentava o cidadão na antiga

Grécia. Ao homem econômico dos nossos tempos

correspondia o homem político da antigüidade: a liberdade

do cidadão substituía a liberdade do

homem.

Em segundo lugar, depara-se-nos outra

condição social que compelia o cidadão grego a

conservar aceso o interesse pela causa da sua democracia

e a valorar aquela ponta de participação

soberana com que sua vontade entrava para moldar

a vida pública, a vida da cidade.

Decorria esta condição social da tomada de

consciência quanto à necessidade de o homem

integrar-se na vida política: do imperativo de participação

solidária, altruísta e responsável para

preservação do Estado em presença do inimigo

estrangeiro, frente ao bárbaro — que bárbaro eram

para os gregos todos os povos não-helênicos — ou

frente aos Estados rivais ou inimigos, posto que de

base igualmente helênica.

O valor que o cidadão no Estado grego conferia

à sua democracia estava preso, portanto, ao bem que

ele almejava receber e que efetivamente recebia da

parte do Estado.

Tais condições faziam com que o cidadão da

Grécia visse sempre no ordenamento estadual mais do

que a complementação ou prolongamento de sua vida

individual: visse no Estado o dado mesmo

condicionante de toda a existência.

Não havia, por conseguinte, nesta forma de

democracia direta, democracia orgânica, a tensão que

preside, nos tempos modernos, às relações entre o

indivíduo e o Estado. Determinadas posições filosóficas,

de teor político, contemplam modernamente o Estado

como dado negativo e o indivíduo como dado positivo,

ou vice-versa.

Basta a percepção jurídica deste hiato de

valores, desta separação axiológica entre o indivíduo e

o Estado, entre o homem e a coletividade, para

demonstrar que estamos diante de dois pólos, em

presença de dois antagonismos, em face de duas

forças distintas, que correm mais em sentido contrário

do que em sentido convergente ou sequer paralelo.

A democracia grega e a vida na pólis grega não

consentiam, historicamente, semelhantes dissociações

do homem e da coletividade. De maneira que,

recebendo tudo do Estado, devendo tudo ao Estado, o

homem grego, ainda quando entra, historicamente, a

tomar consciência de que a pólis lhe é realidade

exterior, ainda quando intenta afirmar conscientemente

sua personalidade, esse homem vacila e essa

vacilação se escreve, por exemplo, no sacrifício de

Sócrates. Antes de beber a cicuta, quando resiste à

sugestão da fuga preparada pelos discípulos, fiéis até o

último momento, Sócrates foi posto na ponta de um

dilema.

Derradeira, mas desconsoladora e amarga

reflexão fê-lo porém desistir do plano de evasão, que

seria justamente a renúncia à pólis, a renúncia ao

Estado. Quando Sócrates recusou aquele caminho, foi

ele coerente com a sociedade grega, com os ideais

políticos do mundo helênico, com a alma da pólis.

161

Quis morrer sem desmembrar pelos atos o

que a sua filosofia já desmembrara pelas idéias: a

separação por ela feita entre o Estado e o homem.

Inumeráveis pensadores modernos, à frente dos

quais Rousseau, reputam haver sido essa separação

o maior crime da idade moderna. Compreendendo e

enaltecendo a liberdade e a democracia dos gregos,

filósofos da envergadura de Rousseau, Hegel e

Nietzsche entendem que verdadeiramente livre foi o

homem grego e não o homem moderno; o homem

das praças atenienses e não o homem da sociedade

ocidental de nossos dias.

Retratando a democracia dos antigos, o

nosso Alencar escreveu admiravelmente: “A

democracia na antigüidade foi exercida imediata e

diretamente pelo povo.

“O Estado então encerrava-se nos limites da

cidade; constava o resto de conquistas ou colônias. A

vida civil ainda não existia: o homem era

exclusivamente cidadão; dava-se todo à coisa

pública; não tinha domesticidade que o distraísse.

“A praça representava o grande recinto da

nação: diariamente o povo concorria ao comício;

cada cidadão era orador, quando preciso. Ali

discutiam-se todas as questões do Estado,

nomeavam-se generais, julgavam-se crimes.

Funcionava a demos indistintamente como

assembléia, conselho ou tribunal: concentrava em si

os três poderes legislativo, executivo e judicial.”11

2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a

isotimia e a isagoria

Segundo Nitti, os gregos consideravam

democracia aquelas formas de governo que

garantissem a todos os cidadãos a isonomia, a

isotimia e a isagoria, e fizessem da liberdade e da

sua observância a base sobre a qual repousava toda

a sociedade política.

Com a isonomia — acrescenta o mesmo

pensador — proclamava o gênio político da Grécia a

igualdade de todos perante a lei, sem distinção de

grau, classe ou riqueza. Dispensava a ordem jurídica

aí o mesmo tratamento a todos os cidadãos,

conferindo-lhes iguais direitos, punindo-os sem foro

privilegiado. Toda discriminação de ordem jurídica em

proveito de classes ou grupos sociais, diz ainda Nitti,

equivaleria à quebra do princípio da isonomia. Em

presença do sistema jurídico, proclamava-se a

inexistência de toda categoria de homens invioláveis.12

Com a isotimia, abolia a organização

democrática da Grécia os títulos ou funções

hereditárias, abrindo a todos os cidadãos o livre acesso

ao exercício das funções públicas, sem mais distinção

ou requisito que o merecimento a honradez e a

confiança depositada no administrador pelos

cidadãos.13

Afirma Nitti a incompatibilidade da aristocracia

privilegiada com os princípios democráticos da Grécia,

sendo os privilégios de grupos ou classes a negação da

isotimia.14

Quanto à isagoria, trata-se do direito de

palavra, da igualdade reconhecida a todos de falar nas

assembléias populares, de debater publicamente os

negócios do governo. Correspondeu esse princípio

essencial da democracia antiga, segundo o já

mencionado pensador, àquilo a que nós chamamos

liberdade de imprensa. Com a isagoria, exercício da

palavra livre no largo recinto cívico que era o Ágora, a

democracia regia a sociedade grega, inspirada já na

soberania do governo de opinião.15

Definindo o caráter da democracia grega, o

persa Otanes, citado por Heródoto, enumerava-lhe

cinco traços fundamentais, segundo refere

Bluntschli: a) igualdade de todos perante a lei,

a saber, o princípio da isonomia; b) a condenação de

todo o poder arbitrário, qual aquele que dominava as

monarquias orientais; c) o preenchimento das funções

públicas mediante sorteio; d) a responsabilidade dos

servidores públicos; e) as reuniões e deliberações

populares em praça pública.16

Acrescenta Bluntschli que desses princípios três

se incorporaram ao moderno direito público, tanto na

monarquia constitucional quanto na república ao passo

que dois outros — o sorteio e as assembléias populares;

para deliberações diretas e imediatas — foram

afastados no moderno sistema democrático, e

substituídos, no último caso, pelas formas representativas

de organização do poder político.17

162

2.2 O elogio histórico da democracia na antigüidade

clássica

Como experiência histórica, a democracia

direta dos gregos foi a mais bela lição moral de

civismo que a civilização clássica legou aos povos

ocidentais.

Comunicando aos heróis na Guerra do

Peloponeso o culto da imortalidade e o sentimento

póstumo da Pátria agradecida, Péricles talhou em

palavras de imorredoura eloqüência o perfil da

democracia ateniense, sua grandeza, sua força, seu

exemplo, conforme refere Tucidides, o historiador.

“Nosso regime político — disse Péricles — é a

democracia e assim se chama porque busca a

utilidade do maior número e não a vantagem de

alguns. Todos somos iguais perante a lei, e quando a

república outorga honrarias o faz para recompensar

virtudes e não para consagrar privilégios. Nossa

cidade se acha aberta a todos os homens. Nenhuma

lei proíbe nela a entrada aos estrangeiros, nem os

priva de nossas instituições, nem de nossos

espetáculos; nada há em Atenas oculto e permite-se

a todos que vejam a aprendam nela o que bem

quiserem, sem esconder-lhes sequer aquelas coisas,

cujo conhecimento possa ser de proveito para os

nossos inimigos, porquanto confiamos para vencer,

não em preparativos misteriosos, nem em ardis e

estratagemas, senão em nosso valor e em nossa

inteligência.”18

3. A democracia indireta (representativa) e a

impossibilidade do retorno à democracia direta

Da concepção de democracia direta da

Grécia, na qual a liberdade política expirava para o

homem grego desde o momento em que ele, cidadão

livre da sociedade, criava a lei, com a intervenção de

sua vontade, e à maneira quase de um escravo se

sujeitava à regra jurídica assim estabelecida,

passamos à concepção de democracia indireta, a dos

tempos modernos, caracterizada pela presença do

sistema representativo.

Dizia Montesquieu, um dos primeiros

teoristas da democracia moderna, que o povo era

excelente para escolher, mas péssimo para governar.

Precisava o povo, portanto, de representantes, que

iriam decidir e querer em nome do povo.

Todavia, perguntamos nós: a representação,

como técnica de organização do Estado democrático,

se justifica apenas por aquela valoração que

Montesquieu atribuiu à faculdade seletiva do povo e a

sua incapacidade de governar-se por si mesmo?

Não. Razões de ordem prática há que fazem do

sistema representativo condição essencial para o

funcionamento no Estado moderno de certa forma de

organização democrática do poder. O Estado moderno

já não é o Estado-cidade de outros tempos, mas o

Estado-nação, de larga base territorial, sob a égide de

um princípio político severamente unificador, que risca

sobre todas as instituições sociais o seu traço de visível

supremacia.

Não seria possível ao Estado moderno adotar

técnica de conhecimento e captação da vontade dos

cidadãos semelhante àquela que se consagrava no

Estado-cidade da Grécia. Até mesmo a imaginação se

perturba em supor o tumulto que seria congregar em

praça pública toda a massa do eleitorado, todo o corpo

de cidadãos, para fazer as leis, para administrar.

Demais, o homem da democracia direta, que foi

a democracia grega, era integralmente político. O

homem do Estado moderno é homem apenas

acessoriamente político, ainda nas democracia mais

aprimoradas, onde todo um sistema de garantias

jurídicas e sociais fazem efetiva e válida a sua condição

de “sujeito” e não apenas “objeto” da organização

política.

Nos sistemas compactos da ordem totalitária, o

homem, perante as esferas políticas, deixa de ser

politicamente “sujeito” ou “pessoa”, para anular-se por

inteiro como “objeto”, que fica sendo, da organização

social. Se o homem moderno tem apenas uma banda

política do seu ser, é porque antes de mais nada

aparece ele também como Homo oeconomicus.

Quando dizemos homem econômico e político, estamos

principalmente aludindo à possibilidade que tem o

homem de conceder ou deixar de conceder mais

atenção, mais zelo, mais cuidado ao trato dos assuntos

políticos.

O homem moderno, via de regra, “homem

massa”, precisa de prover, de imediato, às

163

necessidades materiais de sua existência. Ao contrário

do cidadão livre ateniense, não se pode volver ele

de todo para a análise dos problemas de governo,

para a faina penosa das questões administrativas,

para o exame e interpretação dos complicados

temas relativos à organização política e jurídica e

econômica da sociedade.

Evidentemente, só há pois uma saída

possível, solução única para o poder consentido,

dentro no Estado moderno: um governo democrático

de bases representativas.

Dizia Rousseau, criticando a democracia

indireta ou representativa, que o homem da

democracia moderna só é livre no momento em que

vai às urnas depositar o seu voto. Para os opositores

do filósofo contratualista uma verdade porém fica

patente: não há fugir ao imperativo de representação,

porquanto, do contrário, não haveria

nenhum governo apoiado no consentimento,

tomando-se em conta a complexidade social, a extensão

e a densidade demográfica do Estado

moderno, fatores estes que embaraçam

irremediavelmente o exercício da democracia direta.

Por conseqüência, dizem, o remédio para a

democracia, fundada e legitimada no consentimento

dos cidadãos, tem que ser, de necessidade, a

representação ou o regime representativo: quando

muito as instituições da democracia semidireta, que

estudaremos em seu devido lugar, e que, todavia,

não poderiam prescindir do esteio representativo, a

cujo lado aparecem como instrumento do poder

popular de decisão.

Enfim a democracia direta foi, não resta

dúvida, segundo os publicistas do sistema

representativo, a intransferível experiência de uma

modalidade precisa de organização estatal: o Estadocidade,

impossível de oferecer à idade moderna e

contemporânea — conhecedora de formas políticas

necessariamente distintas — o modelo já

ultrapassado de suas instituições. De modo que a

única imagem ainda sobrevivente da velha estrutura

do poder político clássico, vem a ser, segundo eles,

aquela representada por alguns minúsculos cantões

da Suíça: Uri, Glaris, os dois Unterwald e os dois

Appenzells, onde anualmente seus cidadãos se

congregam em logradouros públicos para o exercício

direto da soberania.

3.1 Os traços característicos da democracia indireta

A moderna democracia ocidental, de feição tão

distinta da antiga democracia, tem por bases principais

a soberania popular, como fonte de todo o poder

legítimo, que se traduz através da vontade geral (a

volonté générale do Contrato Social de Rousseau); o

sufrágio universal, com pluralidade de candidatos e

partidos; a observância constitucional do princípio da

distinção de poderes, com separação nítida no regime

presidencial e aproximação ou colaboração mais

estreita no regime parlamentar; a igualdade de todos

perante a lei; a manifesta adesão ao princípio da

fraternidade social; a representação como base das

instituições políticas; a limitação de prerrogativas dos

governantes; o Estado de direito, com a prática e

proteção das liberdades públicas por parte do Estado e

da ordem jurídica, abrangendo todas as manifestações

de pensamento livre: liberdade de opinião, de reunião,

de associação e de fé religiosa; a temporariedade dos

mandatos eletivos e, por fim, a existência plenamente

garantida das minorias políticas, com direitos e

possibilidades de representação, bem como das

minorias nacionais, onde estas porventura existirem.19

3.2 A democracia semidireta

Quanto à terceira forma de democracia, a

chamada democracia semidireta, trata-se de

modalidade em que se alteram as formas clássicas da

democracia representativa para aproximá-la cada vez

mais da democracia direta.

Verifica-se com o Estado moderno a

impossibilidade irremovível de alcançar-se a

democracia direta contida no ideal e na prática dos

gregos.

Mas do mesmo passo percebeu-se ser possível

fundar instituições que fizessem do governo popular

um meio-termo entre a democracia direta dos antigos e

a democracia representativa tradicional dos modernos.

Na democracia representativa tudo se passa como se o

povo realmente governasse; há, portanto, a presunção

164

ou ficção de que a vontade representativa é a

mesma vontade popular, ou seja, aquilo que os

representantes querem vem a ser legitimamente

aquilo que o povo haveria de querer, se pudesse

governar pessoalmente, materialmente, com as

próprias mãos.

O poder é do povo, mas o governo é dos

representantes, em nome do povo: eis aí toda a

verdade e essência da democracia representativa.

Com a democracia semidireta, a alienação

política da vontade popular faz-se apenas

parcialmente. A soberania está com o povo, e o

governo, mediante o qual essa soberania se

comunica ou exerce, pertence por igual ao elemento

popular nas matérias mais importantes da vida

pública. Determinadas instituições, como o

referendum, a iniciativa, o veto e o direito de

revogação, fazem efetiva a intervenção do povo,

garantem-lhe um poder de decisão de última

instância, supremo, definitivo, incontrastável.

O povo na democracia semidireta não se

cinge apenas a eleger, senão que chega do mesmo

passo a estatuir, como pondera Prélot20 ou conforme

Barthélemy e Duez: não é apenas colaborador

político, consoante se dá na democracia indireta,

mas também colaborador jurídico. O povo não só

elege, como legisla.

Acrescenta-se portanto à participação política

certa participação jurídica, isto é, ao povo se

reconhece, para determinadas matérias, esfera de

competência em que ele diretamente, observando

formas prescritas pela ordem normativa, cumpre

atos cuja validez fica assim sujeita ao seu indispensável

concurso.21

4. A democracia semidireta no século XX.

Apogeu e declínio de seus institutos

A democracia semidireta teve o período de

mais larga proliferação no curso das três primeiras

décadas deste século, quando gozou de indisputável

prestígio, mormente após a Primeira Grande Guerra

Mundial, durante a fase sensivelmente aguda de

crise das instituições democráticas do ocidente.

Fora a Suíça o seu berço tradicional. Dali se

irradiou para o continente europeu. Algumas

instituições da democracia semidireta são conhecidas e

praticadas na América do Norte desde fins do século

XVIII. Na Suíça, o referendum e a iniciativa

permanecem. Sua aplicação se dá tanto na órbita

federal, em matéria constitucional, como no âmbito dos

cantões, ou seja, na órbita das autonomias. A

Constituição federal dos Estados Unidos ignora as

práticas dessa modalidade de organização do poder

democrático. Ficaram reservadas à esfera dos Estados,

cujas Constituições fazem largo uso das mesmas.

Na Alemanha, com a Constituição de Weimar

apareceram modalidades originais de emprego dos

institutos da democracia semidireta, particularmente

com respeito ao chamado referendum arbitrai.

Na França, o destino desses instrumentos de

participação popular não foi dos mais brilhantes.

Apesar de que a Constituição de 1793 dispusesse

acerca da aplicação do referendum a matéria

legislativa ordinária, aquela Constituição nunca entrou

em vigor.

De modo que o contato francês com a

democracia semidireta só se fez em épocas que não

foram de muita honra para a sua história constitucional:

fez-se, por exemplo, quando na face das

instituições mais pálida se apresentava a idéia mesma

do governo popular.

Salvo a breve intermissão de que resultou a

Constituição da Quarta República, o referendum

constitucional francês se deu sempre no declive da

democracia para o cesarismo. Assim nos anos III, VIII, X

e XII do calendário da Revolução, no Ato Adicional do

Império, em 1815, na Constituição de 1852, e, por

último, no constitucionalismo degaullista

contemporâneo.

O sistema parlamentar de vários Estados

europeus tem testemunhado em suas mudanças

constitucionais, no período de entre-guerras, a combinação

do parlamentarismo com algumas técnicas do

governo semidireto. Não resultou das mais afortunadas

a experiência.

Após a segunda conflagração mundial, o

constitucionalismo contemporâneo fez emprego muito

mais sóbrio das técnicas de intervenção popular direta.

Arrefeceu o entusiasmo que rodeara a democracia

semidireta. As esperançosas e infatigáveis vistas do

165

sistema democrático se volvem de presente para

uma nova panacéia em que vemos inflamar-se a fantasia

de cada povo: a panacéia dos partidos políticos.

A confiança que estes de último têm recebido

no exercício de uma missão para a qual todos os

povos democráticos hão delegado a parte mais

considerável de suas forças, mostra claramente que

o século político parece pertencer hoje aos partidos.

Deixou de pertencer ao povo como massa numérica

na anárquica e duvidosa expressão de seu voto

direto e plebiscitário para pertencer ao povoorganização,

o povo-massa, cuja vontade se enraíza

e canaliza pois através dos condutos partidários.

Daqui o declínio da democracia semidireta,

que foi, segundo dizem, um grau qualitativo

apreciável no processo de dinamização e amadurecimento

dos princípios de organização democrática,

volvidos porém à impotência, na forma ainda há

pouco adotada, face a prementes necessidades

contemporâneas, impostas pela nova e profunda

revolução da ciência e da técnica, inspirando a

máxima racionalização do poder, até mesmo do

poder democrático.

Mais do que nunca talvez, dividiram-se os

povos em duas grandes famílias distintas: a dos

povos opulentos e a dos párias. Ambas essas categorias,

numa mesma ânsia de sobrevivência,

porfiam com problemas que só o poder disciplinado,

organizado e racional dos partidos, sejam os da

autoridade ou os do consentimento, poderão um dia

resolver satisfatoriamente, tanto no domínio interno

quanto no domínio externo. Doutra maneira não se

explicaria o lugar quase ínfimo que se vem

concedendo nas Constituições mais recentes aos

institutos outrora tão louvados da democracia

semidireta.

De último, porém, a descrença generalizada

nos partidos tem determinado uma reversão tocante

ao futuro dos instrumentos da democracia

semidireta, como se infere da presença de alguns

dos mesmos na Constituição brasileira de 1988,

conforme consta do art. 17, incisos I, II e III

(plebiscito, referendo a iniciativa popular).

5. A democracia e os partidos políticos: a

realidade contemporânea do Estado partidário

Enfim, cabe-nos analisar o aspecto da

importância que contemporaneamente se atribui à

conexão dos partidos políticos com a democracia. Em

verdade, o Estado de nossos dias é dominantemente

partidário.

Prende-se no fundo essa dimensão nova às

exigências das massas que no interior da sociedade

burguesa se sublevaram contra o seu destino. A

irresistível pressão oriunda das camadas

economicamente inferiores da sociedade produziu pois

a necessidade do emprego de um instrumento que de

pronto servisse à comunicação dos anseios populares

de teor reivindicatório. Tal instrumento no século XX

não é outro senão o partido político.

A medida que cresce a participação popular no

exercício do poder, ou os fins da atividade estatal se

dirigem de preferência para o atendimento dos

clamores de melhoria e reforma social, erguidos pelas

classes mais impacientes da sociedade, cresce

concomitantemente o prestígio do partido, e se firma

no consenso geral a convicção de que ele é

imprescindível à democracia em seu estado atual, e

com ela se identifica quanto a tarefas, fins e propósitos

almejados.

O Estado social consagra pois corajosamente a

realidade partidária. Tanto na democracia como na

ditadura, o partido político é hoje o poder

institucionalizado das massas. Forma, na imagem

belíssima de Sir Ernest Barker, aquela ponte ou canal,

através da qual as correntes da opinião afluem da área

da sociedade, onde nascem, para a área do Estado e

suas instituições, onde afetam ou dirigem o curso da

ação política.22

Essa coincidência do partido político com a

democracia em nossos dias não oblitera todavia

algumas contradições. Doutrinariamente, haviam sido

entrevistas já pelo gênio precursor e profético de

Rousseau. Em verdade, todo o consentimento das

massas, manifesto ou presumido, consoante a ordem

política seja livre ou autoritária, há de circular sempre

através de um órgão ou poder intermediário, onde

corre porém o risco de alienar-se por inteiro. Esse órgão

vem a ser o partido político.

A lição de nossa época demonstra que não raro

166

os partidos, considerados instrumentos fundamentais

da democracia, se corrompem. Com a corrupção

partidária, o corpo eleitoral, que é o povo

politicamente organizado, sai bastante ferido.

No seio dos partidos forma-se logo mais uma

vontade infiel e contraditória do sentimento da

massa sufragante. Atraiçoadas por uma liderança

portadora dessa vontade nova, estranha ao povo,

alheia de seus interesses, testemunham as massas

então a maior das tragédias políticas: o colossal

logro de que caíram vítimas. Indefesas ficam e a

democracia que elas cuidavam estar segura e

incontrastavelmente em suas mãos, escapa-lhes

como uma miragem.

A ditadura invisível dos partidos, já

desvinculada do povo, estende-se por outro lado às

casas legislativas, cuja representação, exercendo de

fato um mandato imperativo, baqueia de todo

dominada ou esmagada pela direção partidária.

O partido onipotente, a esta altura, já não é o

povo nem a sua vontade geral. Mas ínfima minoria

que, tendo os postos de mando e os cordões com

que guiar a ação política, desnaturou nesse processo

de condução partidária toda a verdade democrática.

Quando a fatalidade oligárquica assim se

cumpre, segundo a lei sociológica de Michels, da

democracia restam apenas ruínas. Uma contradição

irônica terá destruído o imenso edifício das

esperanças doutrinárias no governo do povo pelo

povo. Nenhuma ameaça mais sombria do que esta

pesa sobre a democracia em suas núpcias com o

partido político na idade das massas. Faz lembrar

Rousseau e o anátema que ele arremessou sobre a

democracia representativa. Faz lembrar igualmente a

superioridade da democracia direta no exemplo

saudoso do velho padrão ateniense.

Mas nos põe também a memória política de

retorno ao corretivo constitucional da democracia

semidireta, cujas práticas, judiciosamente intensificadas,

poderiam contrabalançar talvez o

absolutismo da burocracia partidária, dos oligarcas

que recebem da democracia o poder de destruir a

democracia mesma.

Não raro a oligarquia partidária conserva o

poder, conservando do mesmo passo o emblema

democrático. Todavia, a morte do regime se acha

próxima, ou já se consumou, porque não vivem as

instituições democráticas de um nome ou de um rótulo,

senão daquela prática efetiva, donde não haja

desertado ainda a vontade popular. Quando a chamada

“lei de bronze” da democracia partidária de nossos dias

transfere o poder para a liderança oligárquica

cristalizada no seio dos partidos, alguém, levando a

contradição até ao fim, erguerá o clamor contra os

partidos e em nome da democracia mesma pedirá

sejam eles suprimidos.

Com a supressão dos partidos, a democracia

vem a expirar, mas sua extinção ao menos não se terá

feito sob o manto da hipocrisia oligárquica, devoradora

dos princípios democráticos, tanto na organização

interna dos partidos como na estrutura externa do

próprio poder.

A democracia do Estado social é a democracia

do Estado partidário, que se não confunde com a

democracia parlamentar e representativa do Estado

liberal. Nela são os partidos a expressão mais viva do

poder. Caracteriza-se como democracia coletivista,

social, onde a compreensão dos valores humanos terá

de fazer-se sempre com referência a grupos e não a

indivíduos.

Mas o grupo e o seu pluralismo na sociedade

não podem ser considerados nunca como fim em si

mesmos senão algo que é meio e instrumento para as

afirmações básicas da personalidade. O homem se

conservará sempre ponto de partida e destinatário de

toda a ação social. Quanto aos partidos, estes se

converteram na força condutora do destino da coletividade

democrática. Sua ação absorveu a independência

do representante, fê-lo um delegado da confiança

partidária, mudou-lhe por conseqüência a natureza do

mandato. A disciplina política no interior dos partidos

sobre o comportamento externo dos seus membros nas

casas legislativas se vai tornando cada vez mais

efetiva, com base numa legislação que entrega

juridicamente o Estado aos partidos.

Com o Estado partidário, todo o sistema

representativo tradicional entra em crise. O eleitor, o

deputado, o Parlamento mesmo tomam caráter distinto

do que tinham durante o Estado liberal.

Sobre o “eleitor”, Gilberto Amado já escrevera:

“Em todos os países o eleitor não vota “livre”, isto é,

fora dos partidos. Não é admitido a votar senão em

167

nome dos partidos, no sistema uninominal, nas

pessoas que representam esses partidos; no sistema

proporcional, nas idéias ou no programa desses

partidos”.23

Não é todavia essa dependência técnica do

eleitor ao partido que se há de destacar, para daí

preconizar por democrática a conveniência duvidosa

do sufrágio avulso, mas principalmente a faculdade

maior ou menor reconhecida ao cidadão de intervir

ativamente, com toda a freqüência possível, na

formação da vontade política, se bem que só alcance

fazê-lo dentro do sistema de opções que um quadro

político-partidário pluralista lhe possa oferecer.

O deputado, contemporaneamente, é o

homem de partido. Remotos os dias em que ele, à

maneira de Sir William Yonge, na Inglaterra, poderia

proclamar-se de todo livre para atuar do modo que

cuidasse mais consentâneo com o bem geral.

A coação partidária modernamente restringe

a liberdade do parlamentar. A consciência individual

cede lugar à consciência partidária, os interesses

tomam o passo às idéias, a discussão se faz

substituir pela transação, a publicidade pelo silêncio,

a convicção pela conveniência, o plenário pelas

antecâmaras, a liberdade do deputado pela

obediência semi-cega às determinações dos partidos,

em suma, as casas legislativas, dantes órgãos de

apuração da verdade, se transfazem em meros

instrumentos de oficialização vitoriosa de interesses

previamente determinados.

No Estado partidário, a discussão

parlamentar em seus moldes clássicos e solenes fica

quase proscrita, com os partidos e suas

representações buscando antes impor-se ao

adversário do que persuadi-lo.

Examinando com acuidade o significado

dessa crise na passagem da democracia liberal para

a democracia social, Gustavo Radbruch excelentemente

escrevia, ao abrir-se a década de 1930, que

em semelhante estado de coisas não se trata de

convencer o competidor, mas de coagi-lo ou esmagálo,

pois a luta pelo poder substitui em definitivo a

luta pela verdade.24

1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 128.

2. Maurice Duverger, Les Partis Politiques, 2ª ed., p.

464.

3. Afonso Arinos de Melo Franco, “Maturidade”, Jornal

do Brasil, 1.11.1964.

4. Marnoco e Sousa, Direito Político, p. 113.

5. Vilfredo Pareto, Sociologia Geral, apud Menotti Del

Picchia, A Crise da Democracia, p. 45.

6. Emílio Bouthoux, Moral e Democracia apud Menotti

Del Picchia, ob. cit., p. 68.

7. Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie,

2ª ed., pp. 3-13.

8. “Lincoln’s Address at Gettysburg”, in: Riverside

Literature Series, p. 124.

9. “Um povo sem Ágora era um povo escravo, como

hoje o é um povo sem liberdade de opinião e sem

direito ao sufrágio” (Francesco Nitti, La Démocratie, t. I,

p. 53). Veja-se o mesmo autor: ob. cit., p. 52.

10. Francesco Nitti, La Démocratie, t. I, p. 11.

11. José de Alencar, Sistema Representativo, p. 36.

12. Francesco Nitti, ob. cit., p. 41.

13. Idem, ibidem, p. 42.

14. Idem, ibidem, p. 43.

15. Idem, ibidem, p. 43.

16. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, 6ª ed., p.

546.

17. Ob. cit., p. 546.

18. Carlos Sanchez Viamonte, Manual de Derecho

Político, p. 186.

19. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et

Institutions Politiques, p. 237.

20. Marcel Prélot, Institutions Politiques et Droit

Constitutionnel, 2ª ed., p. 85.

21. Joseph Barthélemy e Paul Duez, Traité Élémentaire

de Droit Constitutionnel, pp.

22. Ernest Baker, Britain and the British People, 2ª ed.,

p. 41.

23. Gilberto Amado, Eleição e Representação, p. 175.

24. Gustav Radbruch, “Die politschen Parteien im

System des deutschen Verfassungsrecht”, in Handbuch

des Deutschen Staatsrechts, v. I, pp. 286-287.

168