o sistema representativo 1

15 . O SISTEMA

REPRESENTATIVO

I. O sistema representativo e as doutrinas políticas

da representação — 2. A doutrina da “duplicidade”

alicerce do antigo sistema representativo na época

do liberalismo — 3. A Revolução Francesa consolida

a doutrina da “duplicidade” — 4. Apogeu na

aplicação constitucional da doutrina da “duplicidade”

— 5. Declínio da “duplicidade” no século XX — 6. A

crítica de Rousseau ao sistema representativo — 7. A

doutrina da “identidade”: governantes e governados,

uma só vontade — 8. A doutrina da “identidade”

supõe o pluralismo da sociedade de grupos — 9. O

princípio democrático da “identidade” é uma nova

ilusão do sistema representativo — 10. Na dinâmica

dos grupos e das categorias intermediárias se acha a

nova realidade do princípio representativo — 11. A

decomposição da vontade popular determinou a

crise do sistema representativo: do princípio da

representação profissional aos grupos de pressão no

Estado contemporâneo — 12. Uma nova teoria da

representação política, de fundamento marxista: a

representação como simples relação entre

governantes e governados (Sobolewsky).

1. O sistema representativo e as doutrinas

políticas da representação

O sistema representativo na mais ampla

acepção refere-se sempre a um conjunto de

instituições que definem uma certa maneira de ser

ou de organização do Estado.1

Tocante ao termo representação, ocorrem

reiteradas rixas teóricas, em geral decorrentes de

posições doutrinárias ou ideológicas que reduzem

aquela expressão a um juízo de valor. Com o

propósito de alcançarmos a clareza possível na

matéria, partiremos de uma breve alusão ao teor

lingüístico da palavra representação.

Os dicionaristas e publicistas quando se

ocupam desse vocábulo coincidem em indicar que

mediante a representação se faz com que “algo que

não esteja presente se ache de novo presente”.2 As

indagações que de ordinário conduzem a

discrepâncias resultam porém na máxima parte de

saber se há “duplicidade” ou “identidade” com a

presença e ação do representante, com a

interveniência de sua vontade.3

A “duplicidade” foi o ponto de partida para a

elaboração de todo o moderno sistema representativo,

nas suas raízes constitucionais, que assinalam o

advento do Estado liberal e a supremacia histórica, por

largo período, da classe burguesa na sociedade do

Ocidente. Com efeito, toma-se aí o representante

politicamente por nova pessoa, portadora de uma vontade

distinta daquela do representado, e do mesmo

passo, fértil de iniciativa e reflexão e poder criador.

Senhor absoluto de sua capacidade decisória, volvido

de maneira permanente — na ficção dos instituidores

da moderna idéia representativa — para o bem

comum, faz-se ele órgão de um corpo político espiritual

— a nação, cujo querer simboliza e interpreta, quando

exprime sua vontade pessoal de representante.

Dessa concepção se extraem com invejável

perfeição lógica todos os corolários do sistema

representativo que tem acompanhado as formas políticas

consagradas ou chanceladas pelo velho

constitucionalismo liberal: a total independência do

representante, o sufrágio restrito, a índole manifestamente

adversa do liberalismo aos partidos

políticos, a essência do chamado “mandato

representativo” ou “mandato livre”, a separação de

poderes, a moderação dos governos, o consentimento

dos governados.

Tudo isso em contraste com as tendências

contemporâneas da sociedade de massas, que se

inclina a cercear as faculdades do representante, jungilas

a organizações partidárias e profissionais ou aos

grupos de interesses e fazer o mandato cada vez mais

imperativo. Essas tendências têm apoio teórico nos

fundamentos da representação concebida segundo a

regra da “identidade”, que em boa lógica retira ao

representante todo o poder próprio de intervenção

política animada pelos estímulos de sua vontade

autônoma e o acorrenta sem remédio à vontade dos

governados, escravizando-o por inteiro a um escrúpulo

de “fidelidade” ao mandante. É a vontade deste que

ele em primeiro lugar se acha no dever de “reproduzir”,

como se fora fita magnética ou simples folha de papel

carbono.

A ficção da identidade impregnou todo o

sistema representativo durante o século XX. Essa

“identidade”, posto que impossível, conforme veremos

em digressões subseqüentes com apoio teórico na obra

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de Rousseau, pode todavia ser tomada como um

símbolo ou juízo de valor, já para excluir o sistema

representativo, consoante faz aquele publicista, já

para autorizar e autenticar e legitimar as mudanças

que se vão operando no âmago das instituições

representativas, desde sua implantação.

2. A doutrina da “duplicidade”, alicerce do

antigo sistema representativo na época do

liberalismo

A título de recurso ou expediente didático na

explanação tanto das origens como do advento do

sistema representativo, qual ele há sido praticado

desde o século XVIII, compendiaremos, debaixo da

designação genérica de doutrina da “duplicidade”,

todas aquelas posições teóricas que em França e na

Inglaterra tiveram por desfecho a implantação de

uma organização liberal da sociedade. Nessa

organização, os representantes se fizeram

depositários da soberania, exercida em nome da

nação ou do povo e puderam, livremente, com sólido

respaldo nas regiões da doutrina, exprimir idéias ou

convicções, fazendo-as valer, sem a preocupação

necessária de saber se seus atos e princípios

estavam ou não em proporção exata de

correspondência com a vontade dos representados.

Vejamos naqueles países as reflexões de

alguns escritores políticos, dentre os melhores

nomes portadores de contribuição teórica à edificação

do moderno sistema representativo. Atendendo

aos moldes doutrinários que eles ofereceram, esse

sistema se apresenta como criação tipicamente

moderna, distinta de tudo quanto dantes conheceu a

sociedade clássica e depois a sociedade medieva.

Insiste pois toda a velha doutrina do sistema

representativo numa idéia capital: a independência

do representante em face do eleitor.

Dentre os autores políticos de língua inglesa,

John Milton é dos primeiros que batalham por

semelhante posição, quando entende que, depois

das eleições, os deputados já não são responsáveis

perante os eleitores. Expôs Milton a tese, segundo

Fairlie, em 1660, no seu projeto de instituição de um

parlamento contínuo.4

Em 1698, Algernon Sidney, na obra

Discourses on Government desenvolveu igual ponto de

vista, afirmando que os membros do Parlamento não

são simples emissários desta ou daquela circunscrição

eleitoral, mas se acham dotados de competência para

atuar em nome de todo o reino.

No século XVIII a tese se robusteceu, conforme

anota Fairlie, com o reforço que lhe deram pensadores

da envergadura, de Blackstone e Burke. Os membros

do Parlamento, segundo Blackstone, representam o reino

inteiro e não um distrito eleitoral particular. Afirmou

Burke que seriam “coisas extremamente

desconhecidas ao direito do nosso país”, e resultantes

de um “erro fundamental” acerca de “nossa

Constituição”, admitir que do eleitor derivassem

instruções “imperativas” e “mandatos”, bastantes para

compelir o deputado a segui-los cegamente, dandolhes

obediência, voto e argumento, ainda que

contrários às mais claras convicções de seu juízo e

consciência.5 “Vós escolheis um deputado, mas ao

escolherdes, deixa ele de ser o deputado do

parlamento.”6

Dos franceses, foi Montesquieu sem dúvida o

primeiro que apresentou na Europa a versão

continental do sistema representativo, doutrinando que

a maior vantagem dos representantes é que eles, em

substituição do povo, são aptos a discutir os negócios.

Dos eleitores, no entender de Montesquieu, bastava o

representante trazer uma orientação geral. Nada de

instruções particulares acerca de cada assunto, como

se praticava nas dietas da Alemanha.

A incapacidade do povo para debater a coisa

pública ou gerir os negócios coletivos, atuando como

poder executivo, foi ressaltada de modo vigoroso por

Montesquieu em vários lugares de sua obra capital —

Do Espírito das Leis. No sistema representativo cabe ao

povo tão-somente escolher os representantes,

atribuição para a qual o reputa sobejamente

qualificado.7

3. A Revolução Francesa consolida a doutrina da

“duplicidade”

Com a Revolução Francesa a doutrina do

sistema representativo se aperfeiçoou tocante a sua

essência, a saber, a absoluta independência política do

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representante, capacitado a querer em nome da

nação e sem mais vínculos ou compromissos com os

colégios eleitorais. A função desses colégios se

esvaziava de todo com a operação eleitoral, simples

instrumento de designação.

Pondo ênfase nos poderes constituintes de

que se cuidavam investidos e na inteira

independência com que entrariam no debate da

matéria constitucional, os primeiros nomes da

famosa assembléia revolucionária deixaram claros

testemunhos dessa disposição, que se lhes afigurava

inabdicável. Palavras de Mounier, segundo Prélot,

uma das vozes mais acatadas do terceiro estado: “Os

deputados são convocados a estabelecer a

Constituição francesa em virtude dos poderes que

lhes foram cometidos pelos cidadãos de todas as

classes”.8

Na sessão de 10 de agosto de 1791, Barnave

assim se exprimia: “Na ordem e nos limites das

funções constitucionais, o que distingue o representante

daquele que não é senão um funcionário

público é ser ele incumbido, em certos casos, de

querer em nome da nação, ao passo que o mero

funcionário tem apenas a incumbência de servi-la”.9

Igual seqüência de idéias depara-se-nos

neste excerto oratório de Sieyès, em presença da

mesma Assembléia constituinte: “É para a utilidade

comum que os cidadãos nomeiam representantes,

bem mais aptos que eles próprios a conhecerem o

interesse geral e a interpretar sua própria vontade”.

Tempo e instrução, são as deficiências que o

abalizado tribuno do terceiro estado vê nos cidadãos,

inabilitando-os ao exercício imediato do poder e

justificando a adoção das formas representativas.

Falta-lhes portanto segundo Sieyès instrução para

compreender os projetos de lei e lazer para estudálos.

Depois de afirmar que “o povo só tem que

ganhar metendo em representação todos os gêneros

de poder inerentes à instituição pública”, insurge-se

Sieyès contra a máxima restritiva dos que entendem

que o povo somente deve delegar aqueles poderes

que ele mesmo não é capaz de exercê-los.

Veemente, diz a esse respeito:

“Vincula-se a esse pretenso sistema a

salvaguarda da liberdade: é como se se quisesse, por

exemplo, provar aos cidadãos que têm necessidade de

escrever para Bordéus, que guardariam melhor sua

liberdade, se reservassem o direito de levar eles

mesmos suas cartas, visto que poderiam fazê-lo, ao

invés de cometê-las à repartição pública

competente”.10

Esse mesmo Sieyès asseverava ademais,

incisivo: “Se os cidadãos ditassem sua vontade, já não

se trataria de Estado representativo, mas de Estado

democrático”.

Em palavras de igual energia, a mesma tese

desponta nos discursos políticos de Mirabeau: “Se

fôssemos vinculados por instruções, bastaria que

deixássemos nossos cadernos sobre as mesas e

volvêsssemos às nossas casas”. De modo idêntico,

Condorcet, na Convenção: “Mandatário do povo, farei o

que cuidar mais consentâneo com seus interesses.

Mandou-me ele expor minhas idéias, não as suas: a

absoluta independência das minhas opiniões é o

primeiro de meus deveres para com o povo”.

No século seguinte, passada a tormenta

revolucionária, o sistema representativo se

institucionaliza. Benjamim Constant, expoente da

doutrina liberal, escreve: “O sistema representativo

outra coisa não é senão uma organização, mediante a

qual a nação incumbe alguns indivíduos de fazerem

aquilo que ela não pode ou não quer fazer por si

mesma”. E prossegue, aclarando o conceito desse

sistema: “O sistema representativo é uma procuração

dada a certo número de pessoas pela massa do povo,

que deseja que seus interesses sejam defendidos e que

nem sempre têm tempo de defendê-los por si

mesma”.11

A doutrina francesa que preconizou o sistema

representativo da idade liberal teve enfim com Guizot

um de seus mais altos e abalizados corifeus. A

propósito de representantes, escreveu Guizot que eles

recebem de seus eleitores “a missão de examinar e de

decidir conforme a sua razão”. Acentua que os eleitores

“devem confiar-se às luzes daqueles que foram

escolhidos”.12

De último, a doutrina de um sistema

representativo sem laços com a imperatividade do

mandato, nos moldes do Estado liberal, embora já

ultrapassada pela doutrina e pelos fatos, conforme

veremos, aparece ainda com toda a clareza na obra de

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Carl Schmitt Teoria da Constituição. Expondo esse

constitucionalista alemão seu entendimento sobre a

matéria, ponderou:

“Assim é que, de um acordo tão universal e

sistemático como a representação, o que enfim

parece haver ficado na consciência da Teoria do

Estado é que o representante não se acha sujeito às

instruções e diretrizes de seus eleitores”.13

Afigura-se a Schmitt que o representante é

independente, e por conseguinte não se trata de

funcionário, agente ou comissário. Ressalta, aliás, a

clareza da Constituição francesa de 1791 a esse

respeito. E assinala em abono dessa tese — a mesma

das velhas concepções representativas perfilhadas

pelo liberalismo — que, se o representante fosse

tratado apenas como agente, que cuidasse dos

interesses dos eleitores por fundamentos práticos

(impossível, diz Schmitt, todos os eleitores sempre e

simultaneamente se congregarem num determinado

lugar) nenhuma representação aí existiria.14

4. Apogeu na aplicação constitucional da

doutrina da “duplicidade”

Está claro que pela doutrina da “duplicidade”,

conforme a expusemos, duas vontades legítimas e

distintas atuavam no sistema representativo e lhe

emprestavam o matiz característico. E assim

aconteceu desde que esse sistema pôde na idade

moderna identificar-se por forma de todo nova e

genuína de organização do poder político: a vontade

menor e fugaz do eleitor, restrita à operação

eleitoral, e a vontade autônoma e politicamente

criadora do eleito ou representante, oriunda aliás

daquela operação.

A independência do representante é o

conceito-chave da doutrina dualista, doutrina ao

redor da qual gravitam teses que o liberalismo ao

estabelecer-se, do século XVIII ao século XIX, forcejou

por tornar válidas: a publicidade, o livre debate no

plenário das assembléias, o bem comum fortalecido

pelas inspirações da razão, o culto da verdade, o

princípio de justiça.

Do ponto de vista das classes sociais, esse

sistema representativo afina admiravelmente com

uma ordem política aristocrática (aristocracia das luzes

e da razão). O teor aristocrático da representação

ressalta daquelas máximas de sabor platônico e

Socrático que mandam entregar o governo aos mais

capazes e dotados de mais luzes no discernir o

verdadeiro bem comum. O mesmo afã seletivo se

observa na firmeza e determinação com que os

teoristas desse sistema se empenham em arredar o

povo do exercício imediato do poder, mediante

justificações copiosas acerca de sua incapacidade para

governar.

O sistema representantivo traduzia a índole das

instituições nascentes. A institucionalização rápida da

idéia representativa nos moldes da doutrina da

“duplicidade”, que tão bem atendia e resguardava a

autonomia do representante, se propagou da

Constituição Francesa de 1791 a outras Constituições,

na França como nos demais Estados postos sob o

influxo revolucionário.

Com efeito, o artigo 2° daquela Constituição

dispunha: “A Constituição Francesa é representativa e

representantes são o corpo legislativo e o rei.” A

seguir: “Os representantes designados nos

departamentos não serão representantes de um

departamento particular, mas da nação inteira e

nenhum mandato lhes poderá ser dado” (Título III, Cap.

I, Secção III do art. 7º). Os publicistas têm chamado a

atenção para o modo como o constituinte disse: os

representantes designados nos departamentos e não

pelos departamentos, como se até nesse pormenor de

redação quisesse assinalar o laço que prende o

representante à nação e não ao departamento.

A Constituição do Ano III (calendário da

Revolução) se manteve rigorosamente fiel àquele

princípio: “Os membros da Assembléia Nacional são

representantes, não do departamento que os escolhe,

mas de toda a França” (Les membres de l’Assemblée

nationale sont les représentants, non du département

qui les nomme, mais de la France entière).

A mesma distinção na Constituição belga, artigo

32: “Os membros das duas Câmaras representam a

nação e não unicamente a província ou a subdivisão da

província que os designou” (Les membres des deux

Chambres représentent la nation et non uniquement la

province ou le subdivision de province qui les a

nommés). Aqui há uma pequena variação, conforme se

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infere do texto: o representante não o é só da nação,

segundo o entendimento da doutrina francesa, mas

também da região que o escolheu.

De idêntico teor, o Estatuto Fundamental

Italiano, de 1848, artigo 41: “Os deputados

representam a nação em geral, e não apenas as

províncias pelas quais foram eleitos” e, ainda este

século, a Constituição de Weimar, de 1919, artigo 21,

quando afirmava que “os deputados são os

representantes de todo o povo”.

Essa autonomia do representante se

completava do ponto de vista jurídico com as

provisões constitucionais contrárias ao mandato

imperativo, havendo como houve Constituições que,

de forma taxativa, vedaram essa forma de mandato,

no que andaram aliás em louvável harmonia com os

princípios liberais, inspiradores da nova organização

política da sociedade.

Já não era a doutrina unicamente que se

volvia contra o mandato imperativo, solapador da

autonomia do representante, mas os textos jurídicos

produzidos debaixo da inspiração revolucionária, No

regulamento de convocação dos Estados Gerais, em

França, o rei, cedendo talvez aos reclamos do

terceiro estado, declarava que os deputados cuja

eleição se pretendia não poderiam receber nenhum

mandato ou instrução.

Em reforço dessas disposições

regulamentares, emitiu-se a declaração do trono, de

23 de junho de 1789, que tinha por

“inconstitucionais” as cláusulas imperativas dos

Cahiers, “simples instruções cometidas à consciência

e à livre opinião dos deputados”. Não tardou pois que

a Assembléia mesma declarasse nulos todos os

mandatos, o que fez a 8 de julho do mesmo ano.

Enumeram ainda vários historiadores

políticos daquele país outros atos, mediante os quais

a Assembléia constituinte da Revolução patenteou

sua aversão ao mandato imperativo, vinculado na

memória dos representantes a recordações atrozes

do período absolutista. Assim, por exemplo, a 8 de

janeiro de 1790, na instrução acerca da formação

das assembléias legislativas e a 13 de junho de

1791, na lei da organização do poder legislativo.

Conforme vimos, o artigo 7° do título terceiro,

capítulo I e seção 3ª da Constituição de 1791

interditava o mandato imperativo, o mesmo ocorrendo

tocante à Constituição do Ano III, no seu artigo 52 (Les

membres du corps législatif ne sont pas représentants

du départment qui les a nommés, mais de la nation

entière, et il ne peut leur être donné aucun mandat). A

proibição se repete no artigo 35 da Constituição de

1848, onde se diz que os representantes da Assembléia

Nacional não podem receber mandato imperativo (“Ils

ne peuvent recevoir de mandat impératif”).

Sem embargo do silêncio guardado pela

Constituição de 1875, tivemos no século passado, em

consonância com a tradição política de França, a lei

orgânica de 20 de novembro de 1875, cujo artigo 13

declarava: “Todo mandato imperativo é nulo e de

nenhum efeito” (Tout mandai impératif est nul et de nul

effet). Anota Laferrière que essa lei recebeu 582 votos

contra 41, tendo Naguet significativamente declarado,

na sessão de 30 de novembro, que o artigo 13 se lhe

afigurava a negação fundamental da democracia.

No direito constitucional europeu, influenciado

ainda pela doutrina francesa do sistema representativo,

a regra dominante é a interdição do mandato

imperativo. Assim, a Constituição Federal da Suíça, de

1874: “Os membros dos dois Conselhos votam sem

instruções” (art. 91). De modo mais categórico, a

Constituição Alemã de 1919: “Os deputados são os

representantes de todo o povo, não obedecem senão a

sua consciência e não se acham presos a nenhum

mandato” (art. 21). A mesma ênfase vamos deparar na

Constituição Portuguesa de 1911, cujo artigo 15 asseverava

que o voto dos deputados é livre e

independente de toda instrução ou injunção, não

importa qual seja.