11
. O ESTADO UNITÁRIO
1. Do Estado unitário — 2. O Estado unitário
centralizado e as formas de centralização: 2.1
Centralização política — 2.2 Centralização
administrativa — 2.3 Centralização territorial e
centralização material — 2.4 Centralização
concentrada — 2.5 Centralização desconcentrada —
3. Vantagens e desvantagens da centralização —
4.
O Estado unitário descentralizado: a
descentralização administrativa —
5.0 Estado
unitário descentralizado e o Estado federal
1. Do Estado unitário
Das formas de
Estado, a forma unitária é a
mais simples, a
mais lógica, a mais homogênea. A
ordem jurídica, a
ordem política e a ordem
administrativa se
acham aí conjugadas em perfeita
unidade orgânica,
referidas a um só povo, um só
território, um só
titular do poder público de império.
No Estado
unitário poder constituinte e poder
constituído se
exprimem por meio de instituições que
representam
sólido conjunto, bloco único, como se
respondessem já
nessa imagem à concretização
daquele princípio
de homogeneização das antigas
coletividades
sociais governantes, a cuja sombra
nasceu e
prosperou o Estado moderno, desde que
este pôde com boa
fortuna suceder à dispersão dos
ordenamentos
medievos.
Com efeito, o
unitarismo do poder é ainda
dos mais fortes
sopros que animam a vida dos
ordenamentos
estatais nestes tempos, exprimindo
tendência
manifesta em inumeráveis corpos vivos de
sociedades
políticas.
É assim
contemporaneamente. Foi assim,
consoante
dissemos, quando se deu a aparição do
Estado moderno,
cujo aspecto centralizador e tendência
unitarista
ressalta desde logo em presença da
vontade política
soberana, que é a vontade do
Estado,
congraçando, fundindo ou subordinando os
ordenamentos
sociais concorrentes, doravante
convertidos em
ordenamentos inferiores e
secundários.
Corresponde esse
momento centralizador à
plena afirmação
do Estado como organização do
poder. Todo um
sistema de autoridade manifestamente
absoluta assinala
essa fase inicial e preparatória, cujo
unitarismo se
define mercê de um centro de direção
histórica, posto
no poder da realeza absoluta, tendo por
sustentáculo
legitimador a doutrina coerente da
soberania.
O Estado
centralizador cede e decai
historicamente quando
prepara as modalidades
descentralizadoras
e até mesmo federativas; quando
as concepções
mais democráticas e menos autoritárias
do poder,
fundadas nos postulados do consentimento,
de algumas
doutrinas contratuais (não todas,
porquanto Hobbes
constitui aqui exceção das mais
conhecidas)
abalam todo o eixo do autoritarismo
estatal,
contrapõem a supremacia individual à
hegemonia do
ordenamento político, fazem o Estado
meio e não fim,
rebaixam-lhe a valorização social,
democratizam a
concepção do poder, nas suas origens,
no seu exercício
e nos seus titulares, separam o Estado
da pessoa do
soberano. Graças a essa
transpersonalização
do princípio político, ou com mais
propriedade,
mediante essa exteriorização institucional
— ou
constitucional, segundo linguagem cara ao
liberalismo —,
acaba o Estado por objetivar-se
socialmente como
produto do consenso das vontades
individuais.
Daí se chega
depois ao Estado-nação, da
nomenclatura dos
publicistas franceses. E com esse
Estado-nação a
centralização, que esteia ou caracteriza
o Estado
unitário, entra a ser apenas uma relação de
equilíbrio, um
sistema de acomodação social, um
princípio móvel,
racionalmente mantido, por
considerações
menos de autoridade que de
conveniência ou
utilidade.
Os Estados
unitários, historicamente
conhecidos,
tiveram sua formação na máxima parte
resultante,
segundo Ranelletti, do consórcio político de
vários Estados,
cuja primitiva autonomia se perdeu em
decorrência da
exacerbação política do sentimento
nacional
unificador de distintos povos.1
Deu-se, segundo o
mesmo autor, a ocorrência
de várias razões
históricas, que conduziram igualmente
ao Estado
unitário: a) preponderância política de um
Estado sobre os
demais, daí resultando incorporação ou
absorção; b)
fusão dos Estados-membros, passando o
82
Estado composto a
Estado unitário, e c) dissolução
do Estado
composto, que se parte em vários Estados
unitários.2
Tem o Estado
unitário seu traço capital,
segundo Charles
Durand, na inteira ausência de
coletividades
inferiores, providas de órgãos próprios.
Mas a figura
desse Estado, que consumaria a
mais perfeita
imagem das aspirações
centralizadoras,
jamais existiu, conforme o mesmo
Durand.
Igual ordem de
idéias desenvolve o jurista
Prélot, quando
diz que tanto a natureza das coisas
como a vontade dos
legisladores tem feito incompleta
a centralização,
introduzindo no Estado
unitário dois
“importantes corretivos”: a
desconcentração e
a descentralização. Tocante à
desconcentração,
deslembrado ficou porém o autor
francês de que
esta já se inclui no âmbito da
centralização.3
2. O Estado unitário centralizado e as formas
de centralização
Referida ao
Estado unitário, a centralização
abrange as
seguintes formas: centralização política e
centralização
administrativa, segundo Burdeau;
centralização
territorial e centralização material, no
dizer de Dabin;
centralização concentrada e
centralização
desconcentrada, na terminologia mais
usual dos
modernos publicistas.
2.1 Centralização política
A centralização
política em determinado
Estado se exprime
pela unidade do sistema jurídico,
comportando o
país um só direito e uma só lei. Em se
tratando de
Estado unitário, essa centralização se faz
rigorosa, sem
coexistência de ordenamentos
juriferantes
menores. Aqui não há pois o
ordenamento geral
superpondo-se a ordenamentos
particulares, que
criem também originariamente
sistemas
jurídicos próprios, como seria possível no
Estado federal.
Unidade e exclusividade da ordem
política e
jurídica, bem como exclusão conseqüente
de toda a normatividade plural são
notas dominantes
da centralização
política, na medida em que esta
caracteriza o
Estado unitário.
2.2 Centralização administrativa
A centralização
administrativa compõe
evidentemente uma
das características mais familiares
ao Estado
unitário: segundo Prélot, constitui verdadeira
condição de
reforço dessa modalidade de Estado, cuja
unidade política
fica assim vantajosamente
complementada.4
Implica
semelhante forma de centralização o
estabelecimento
coerente da mais ampla “unidade
quanto à execução
das leis e quanto à gestão dos
serviços”
(Burdeau). No Estado unitário, a centralização
administrativa
conduz via de regra a uma aplicação da
lei ou a uma
gestão dos serviços, através de agentes
do poder, de todo
“independente do meio que as leis
regem ou do grupo
a quem interessam os serviços”
(Burdeau).
2.3 Centralização territorial e centralização material
Distingue Dabin
historicamente duas formas de
centralização: a
centralização territorial e a
centralização
material. Com a primeira, o poder do
Estado, segundo
ele, se estende a porções cada vez
mais largas do
território; com a segunda, observa-se
dilatação da
competência do Estado a assuntos ou
interesses que
dantes gravitavam na órbita de poderes
menores e
particulares, providos de certa autonomia. A
tais interesses
fora até então alheio o ordenamento
estatal.5
2.4 Centralização concentrada
Temos
centralização concentrada quando as
ordens emanadas
de cima, do centro de decisão
política,
circulam para baixo, através dos canais
administrativos,
até as coletividades inferiores, onde os
agentes do poder
atuam como meros instrumentos de
execução e
controle, em obediência estrita às ordens
83
recebidas.
Cabe aí aos
servidores do Estado o papel de
cumpridores de
decisões, que não são suas, mas se
fazem tão-somente
por seu intermédio.
Como se vê, a
centralização concentrada
mantém intacto o
poder jurídico normativo dos
governantes, bem
como todo o aparelho material de
coerção (força
pública), que ministra os meios
indispensáveis à
aplicação das medidas
administrativas
ou legislativas, tomadas pela
autoridade
estatal única.
Essa modalidade
de centralização combina a
um tempo um só
centro de decisão e um
instrumento
igualmente único de execução, que é a
burocracia
hierarquicamente organizada qual corpo
de servidores,
sob dependência direta e imediata da
autoridade
central dirigente.
2.5 Centralização desconcentrada
A centralização
desconcentrada importa no
reconhecimento de
pequena parcela de competência
aos agentes do
Estado, que se investem de um
poder de decisão
cujo exercício lhes pertence; poder,
todavia, parcial,
delegado pela autoridade superior, à
qual continuam
presos por todos os laços de
dependência
hierárquica.
Com efeito,
quando medidas de interesse
local da
coletividade centralizada se impõem, ditadas
por conveniência
administrativa, faculta-se à
autoridade
secundária o poder de empregar
prerrogativas de
governo, “tomando decisões e
fazendo
executá-las” (Burdeau).
Cumpre porém
observar que essa autoridade
exerce
tão-somente uma parcela de poder público
delegado e não
autônomo; funciona como órgão do
poder central e
não como titular de direito próprio.
Ficou célebre
aliás na citação dos tratadistas
a palavra de
advertência de Barret, desfazendo
maiores ilusões
quanto à extensão dessas prerrogativas,
ao afirmar que “é
sempre o mesmo
martelo que bate,
apenas encurtou-se-lhe o cabo”.
Não se deve por
outra parte confundir
centralização
desconcentrada, como
inadvertidamente
fazem alguns autores, com
descentralização,
havendo entre ambas as formas
significativas
diferenças, como a que assinala Prélot,
quando assevera
que “a desconcentração não cria
agentes
administrativos independentes” .6
Razão principal
desse equívoco, no entender de
Burdeau, foi “a
existência de um quadro local de
competência”.
Contudo, diz o mesmo autor, tal
semelhança é aparente
e superficial, porquanto “os
agentes
desconcentrados comandam em nome do
Estado”, ao passo
que “os órgãos descentralizados
estatuem em nome
da coletividade secundária da qual
procedem”.7
Urge todavia
ressaltar que essa coletividade
secundária, em nome
da qual estatuem os órgãos
descentralizados,
não se acha provida de nenhum
poder inicial,
próprio, mas de prerrogativas delegadas,
conferidas pelo
poder central único, aquele que detém
o monopólio da
titularidade política, que faz
subordinada, e
conseqüentemente administrativa, a
competência que
referidas coletividades comunicam ou
exercem através
de seus órgãos.
Com essa
observação, pertinente ao caráter
delegado da
competência enfeixada pela coletividade
secundária, cai
por terra o teor ambíguo que ainda
perpassa no
comentário de Burdeau encaminhado
justamente a
solver um erro e que acabaria praticando
outro não menos
grave: o da confusão não mais entre
centralização
desconcentrada e descentralização, por
ele oportunamente
corrigida, mas entre
descentralização
administrativa — aquela ali implícita
— e
descentralização política.
3. Vantagens e desvantagens da centralização
Da centralização
resultam vantagens, que o
Estado unitário
aufere tanto no campo político como
principalmente no
campo administrativo.
São partes
positivas da centralização: a) a
extensão de uma
só ordem jurídica, política e
administrativa a
todo o país;
b) o considerável
fortalecimento da autoridade,
que tanto se
implanta como se mantém com mais
facilidade onde
ocorre a unidade do poder;
c) o reforço que
daí decorre para o princípio da
unidade nacional;
84
d) as facilidades
conducentes à organização
de um corpo
burocrático único, com menos dispêndio
para os cofres
públicos e mais eficácia e
racionalização
para os serviços prestados;
e) a
impessoalidade e imparcialidade que se
observam, tocante
ao exercício das prerrogativas de
governo.
A centralização
reúne porém conhecidas
desvantagens.
Dentre estas cumpre ressaltar em
primeiro lugar a
ameaça que faz pesar sobre a autonomia
criadora das coletividades
particulares,
sufocadas ou
suprimidas, consoante o grau da
política
centralizadora. Ao desaparecerem os grupos
intermediários,
cava-se um fosso entre o indivíduo e
o Estado, que a
história política mais recente
consigna via de
regra obstruído com o freqüente
sacrifício da
liberdade humana, com a destruição dos
anteparos sociais
que eram aquelas coletividades
intermediárias,
nas quais se abrigava contra a
onipotência do
Estado a já circunscrita faixa de
arbítrio
individual; coletividades que deixaram de ser
desde a queda do
feudalismo aqueles círculos da
mais estreita e
intolerável tirania, processada à
sombra de um
Estado a serviço do privilégio
aristocrático,
até se converterem, desde a revolução
burguesa
vitoriosa, em asilos para as liberdades
individuais
desamparadas e inermes como
decorrência do
desvirtuamento dos fins que o Estado
busca socialmente
prover e que materialmente o
vêm compelindo às
opções intervencionistas, cujo
abuso, repetimos,
constitui evidente ameaça ao
homem e à sua
liberdade.
A seguir, a
excessiva centralização
sobrecarrega o
poder central de responsabilidades
administrativas
de somenos importância, que os
agentes do poder
público numa esfera local de
competência,
munidos de um poder de decisão,
oriundo do
organismo social interessado — do qual
proviessem também
esses mesmos agentes —
estariam
capacitados a levar a cabo com mais
vantagens para o
bem comum da coletividade respectiva.
A centralização
rigorosa conduz
ordinariamente à
paralisação dos direitos de selfgovernment
— de reconhecido proveito
administrativo,
político e social para os grupos
envolvidos, do
mesmo passo que diminui nesses
grupos o
interesse por tudo quanto concerne à matéria
pública,
atrofiando conseqüentemente todo o esforço
de iniciativa
local.
Enfim, oferece a
centralização este último lance
negativo: promove
ao plano da legislação nacional
copiosa matéria
de interesse meramente local e
retarda a decisão
de assuntos administrativos, que, na
esfera das
comunidades interessadas, encontrariam
rápida ou instantânea
solução, porquanto não ficariam
tais comunidades
à espera que os agentes superiores
do poder se
familiarizassem com os temas pendentes,
para dar-lhe
muitas vezes a resposta mais
inconveniente ou
inadequada às exigências de cada
caso concreto e
particular.
4. O Estado unitário descentralizado: a
descentralização administrativa
A
descentralização é de todo compatível com o
Estado unitário.
Mas unicamente a descentralização
administrativa,
visto que a descentralização política já
se desloca
conceitualmente para a esfera do Estado
federal.
Há
descentralização administrativa quando se
admitem órgãos
locais de decisão sujeitos a
autoridades que a
própria comuna, departamento,
circunscrição ou
província (pouco importa que nome
tenha a divisão
territorial do Estado unitário) venham a
instituir, com o
propósito de solver ou ordenar matéria
de seu respectivo
interesse.
Essa
descentralização é caracteristicamente
administrativa,
porquanto se trata de faculdades
derivadas,
delegadas, oriundas do poder central, que
faz subsistir sem
nenhuma quebra a unidade do
sistema jurídico.
O poder central apenas transmite
determinada
parcela de poderes às coletividades
territoriais,
conservando porém intacta e permanente a
tutela sobre os
quadros locais de competência. Traço
por conseguinte
definidor da descentralização
administrativa
vem a ser essa ausência precisa de autonomia
ou independência.
Não se institui
aqui, com a autoridade que
decide, um poder
originário de arbítrio, um instrumento
soberano de
comando, visto que assim, ao invés de
85
administrativa,
se converteria em política tal
modalidade de
descentralização. Do Estado unitário
teríamos passado
já ao Estado federal. Significa,
como se vê, a
descentralização administrativa tãosomente
o exercício de
prerrogativas por parte de
grupos que, ao
exercitá-las, não cortam todavia os
laços de
dependência que os prendem ao poder
central, quanto à
atividade exercida, nem fraturam
tampouco a
unidade desse mesmo poder.
Em verdade, não é
o volume das atividades
nem a rigor a discriminação
da matéria, quando esta,
por sua natureza
política ou administrativa, decisória
ou instrumental,
se converte em objeto de ação da
autoridade
descentralizada aquilo que configura
incontrastavelmente
o teor administrativo da
descentralização.
Faz-se mister
buscar o princípio distintivo
menos na
repartição material das competências, que
se inserem num
campo controverso quanto ao
caráter dos atos
promovidos pela autoridade local ou
regional, nos
quais dificilmente se determina a
respectiva feição
política ou administrativa, do que
no título
jurídico, mediante o qual essa mesma
autoridade se
desincumbe das aludidas
prerrogativas.
Com efeito, é
decisivo para esse fim a
qualificação
jurídica do sujeito ou da comunidade
que outorgou as
regras debaixo das quais ele ou ela
deve reger-se, ou
que encetou atividades de
interesse
próprio. Se tal competência é originária, se
se prende a um
princípio de livre determinação, de
autogestão
primária da comunidade, sem quaisquer
laços de
hierarquia a um aparelho coercitivo
superior, provido
portanto de autonomia ou
independência o
titular, estamos agora em presença
não de funções de
uma coletividade
administrativamente
descentralizada, mas em face
de um poder
político devidamente constituído.
Composto e não
simples ou unitário seria o
Estado a que
semelhante poder se referisse.
Estabelecer-se-ia
ademais por esse caminho a
pluralidade das
ordens jurídicas, desta feita
concomitantes,
concorrentes, paralelas. Suprimir-seia
do mesmo passo a
existência no Estado da
exclusividade ou
unidade da idéia de direito,
politicamente
positivada através de um poder inicial
único e
emancipado. Elevar-se-ia enfim a comunidade à
condição de poder
político.
Mas as
coletividades descentralizadas, por mais
extenso que seja
o campo material de sua competência
no exercício de
atividades que lhe dizem respeito, por
mais fecunda a
fonte sociologicamente geradora de
normas jurídicas,
têm a prevalência, a afirmação e a
observância de
suas normas sob a dependência
todavia da
consagração que venham elas a receber do
ordenamento
político único, que é o Estado unitário.
Faz este sempre
limitada, revogável, condicionada,
dependente e
derivada aquela capacidade já referida
que possuem os
organismos descentralizados de editar
normas ou exercer
atividades.
Todo exercício de
prerrogativas, sujeito pois a
laços de
dependência, patenteia, nesse aspecto de
filiação,
subordinação ou derivação, já o caráter
administrativo e
não político da descentralização. É o
que ocorre
evidentemente no Estado unitário.
5. O Estado unitário descentralizado e o Estado
federal
De uma parte, a
descentralização cada vez
mais assinalada
em determinados Estado unitários,
como no caso da
Itália, com a figura jurídica das
Regiões (criação
constitucional de pós-guerra), e doutra
parte os progressivos
movimentos centralizadores que
se observam
contemporaneamente em todas as formas
conhecidas de
Estado federal, vêm acarretando
consideráveis
dificuldades doutrinárias à fixação dos
critérios
distintivos entre o Estado unitário
descentralizado e
o Estado federal de tendências
centralizadoras.
Temos que o
melhor critério ainda é aquele
referido, quando
caracterizamos a descentralização
administrativa, a
saber, a dependência dos órgãos
descentralizados
quanto ao Estado unitário —
dependência que
empresta por conseguinte caráter
administrativo a
essa descentralização — e a
independência
desses mesmos órgãos, em se tratando
de Estado
federal.
Em ordem a evitar
qualquer equívoco, ao
suscitar-se o
problema das Regiões italianas, dotadas
de competência legislativa,
tanto quanto o Estado-
86
membro da
composição federativa, bastaria lembrar
ou advertir que
ali a competência a rigor não
equivale a
autonomia política, visto que as
faculdades
legislativas da Região exprimem tãosomente
os princípios de
uma mesma ordem jurídica,
não ocorrendo
nenhuma lesão, quebra ou secessão
do ordenamento
estatal, que subsiste assim unitário
e consagra
soberanamente a validade das regras
editadas pelos
órgãos regionais, sujeitando-os
ademais nessa
mesma competência aparentemente
política à
intervenção eventual de órgãos estatais
superiores. No
Estado-membro da Federação, ao
contrário, ocorre
dualidade efetiva de poderes políticos,
de sistemas
jurídicos distintos, autônomos e
correlatos.
O publicista
francês Charles Durand, tão
abalizado em
matéria federativa, despreza por
fatores
distintivos entre o Estado unitário descentralizado
e o Estado-membro
do Estado federal a
extensão das
autonomias respectivas, a origem
histórica das
coletividades em questão, bem como o
critério que ele
reputa correto para o federalismo do
século XIX, e já
hoje imprestável, da participação dos
Estados-membros
na formação da vontade federal,
entendendo mais
seguro tomar por ponto de apoio a
seguinte base
diversificadora: “no Estado unitário
descentralizado a
lei ordinária basta para fixar e
modificar o
regime jurídico das coletividades
internas”, ao
passo que “no Estado federal, cabe
esse papel não à
lei ordinária, mas a uma
constituição
rígida, a qual, posto que não seja intangível,
é todavia muito
mais difícil de modificar que a
lei ordinária”.8
Daqui se conclui,
segundo a pauta de idéias
expostas pelo
mesmo autor, que as garantias da
ordem política ao
status jurídico
dos organismos
internos — no
Estado unitário descentralizado menos
firmes, no Estado
federal, mais aprofundadas pela
proteção que o
formalismo constitucional confere —
são com efeito o
dado menos controverso com que
distinguir o
Estado unitário do Estado federal, em
presença das
surpreendentes variações
descentralizadoras
e centralizadoras,
respectivamente
observadas de último com relação a
essas distintas
formas de organização do Estado.
1. Oreste
Ranelletti, Istituzioni di Diritto Pubblico, 13ª
ed., atualizada,
p. 147.
2. Idem, ibidem,
p. 147.
3. Marcel Prélot,
Istitutions Politiques et Droit
Constitutionnel, 2ª ed., pp. 225-226.
4. Marcel Prélot, ob. cit., p. 224.
5. Jean Dabin, Doctrine Générale de l’État, p. 304.
6. Marcel Prélot, ob. cit., p. 226.
7. Georges Burdeau, Traité de Science Politique, t. II,
pp. 326-327.
8. Charles Durand, “La technique du Fédéralisme”, in:
Le Fédéralisme, pp. 180-181.
87
Nenhum comentário:
Postar um comentário