O mandato

18 . O MANDATO

1. Da natureza do mandato —

2. O mandato representativo —

3. Traços característicos do

mandato representativo: 3.1 A

generalidade — 3.2 A liberdade

— 3.3 A irrevogabilidade — 3.4

A independência — 4. O

mandato imperativo: 4.1

Ascensão contemporânea do

mandato imperativo.

1. Da natureza do mandato

A teoria política conhece duas formas

principais de mandato: o mandato representativo e o

mandato imperativo.

A boa compreensão do sistema

representativo não pode de maneira alguma

prescindir do estudo das bases políticas e jurídicas

do mandato nas modalidades já indicadas. Pertence

o mandato à natureza do regime representativo, de

modo que as acepções em que a história o toma ou

vê praticado, indicam já a linha mesma do

desenvolvimento da democracia representativa.

Ao mandato se prende igualmente, desde

que se formulou a teoria jurídica da representação, o

acolhimento político ou constitucional das duas

doutrinas básicas da soberania: a doutrina da

soberania nacional e a doutrina da soberania

popular.

A natureza do mandato — seu caráter

representativo ou seu caráter imperativo — varia,

consoante a ordem política assente a democracia sobre

os postulados e fundamentos de cada uma

daquelas concepções doutrinárias do poder supremo.

Com a democracia liberal (doutrina da

soberania nacional) o mandato foi rigorosamente

representativo.

Com a democracia social (doutrina da

soberania popular), permanece ele formal ou

nominalmente representativo, mas o fundo, a

matéria, a substância do mandato se alteraram

consideravelmente. De modo que alguns publicistas

menos embaraçados com o rigor da linguagem

política não trepidam em batizá-lo já de imperativo

na democracia social contemporânea.

As razões que ditaram essa mudança de

acepção do velho mandato representativo na prática

das instituições políticas são as mesmas que presidiram

às transformações do Estado liberal, à

passagem da democracia individualista para a

democracia social, conforme vamos ter ensejo de examinar

em seu devido lugar.

2. O mandato representativo

A teoria do mandato representativo está nas

suas origens francesas política e juridicamente

vinculada à adoção da doutrina da soberania nacional,

consoante já assinalamos.

Foi essa doutrina a que medrou na fase

moderada da Revolução de 1789 e aquela que

realmente se transmitiu aos hábitos constitucionais do

liberalismo no século XIX, quando este se fez

conservador, como é do destino de todas as situações

sociais vitoriosas por via revolucionária.

A nação, titular do poder soberano, o exerce por

meio de órgãos representativos. A primeira

Constituição revolucionária reza expressamente que

são representantes o corpo legislativo e o rei. Ambos

mandatários da nação soberana. O mandato

representativo tem aí origem jurídica na Constituição

que designou expressamente o rei e o legislador como

órgãos através dos quais se exerce a soberania

nacional.

Transparece logo nesse binômio legislador-rei a

dissociação entre o princípio eletivo e o princípio

representativo, deixando a eleição por conseqüência de

ser a base exclusiva de toda a representação.

Na França revolucionária de 1791, com a nova

ordem constitucional, o não eleito, como o rei, era

representante, ao passo que agentes da pública

administração investidos na função por sufrágio

popular não logravam sequer obter tal título.

Quando Barnave afirmou que a representação

consiste essencialmente no “poder de querer para a

nação”, externou de maneira lapidar o papel dos

representantes, que da Constituição recebem pois

semelhante competência.

154

A eleição, a esta altura do sistema

representativo, não coincide obrigatória ou

necessariamente com a representação. É apenas um

entre diversos meios que a Constituição comporta

para designar aqueles que terão a faculdade de

exprimir a vontade nacional. A nota do sistema

representativo recai por conseguinte menos numa

preocupação democrática do que numa cautela

seletiva.

A idéia de selecionar os mais aptos, os mais

capazes domina o entendimento político vitorioso. O

século racionalista e filosófico faz da representação

política o Coroamento de suas teses sociais.

Perpassa aí o otimismo e a confiança nos triunfos da

razão; a razão intelectual, reformadora da sociedade,

modificadora das instituições, afiançadora da verdadeira

paz social. A eleição é secundária;

fundamental, como notou o jurista italiano Orlando,

vem a ser porém a seleção.

O corpo eleitoral, de si mesmo já restrito pelo

sufrágio limitado, não delega nenhum poder, não

funciona como mandante, não possui nenhuma

vontade soberana. Atua como mero instrumento de

designação, visto que mandante é a nação, soberana

a vontade nacional, da qual o representante se faz

intérprete, sem nenhum laço de sujeição ao eleitor.

O comportamento político do representante,

seus atos, seus votos, sua vontade são imputáveis à

nação soberana. Presume-se rigorosa conformidade

ou coincidência da vontade representativa com a

vontade nacional, de modo que o pensamento dos

representantes será o legítimo pensamento da

nação.

A doutrina do mandato representativo faz-se

em boa lógica coerente pois com a doutrina da

soberania nacional. A nação se exprime portanto

através dos representantes, invioláveis no exercício

de suas prerrogativas soberanas como legisladores

que são; titulares de um mandato que não fica preso

às limitações ou dependência de nenhum colégio

eleitoral particular ou circunscrição territorial.

3. Traços característicos do mandato

representativo

3.1 A generalidade

São traços característicos do mandato

representativo: a generalidade, a liberdade, a

irrevogabilidade, a independência.

Quanto ao caráter geral do mandato — a

generalidade — observa-se que o mandatário, segundo

a doutrina imperante, não representava o território, a

população, o eleitorado ou o partido político, cada um

destes tomado no todo ou fracionariamente, senão que

representava a nação mesma em seu conjunto, como

instituição na qual os referidos elementos entravam de

forma global.

3.2 A liberdade

Quanto à liberdade, o representante exerce o

mandato com inteira autonomia de vontade, não

podendo ser coagido nem ficar sujeito a qualquer

pressão externa, capaz de turvar a ação livre e

desimpedida que se lhe reconhecia como titular da

vontade nacional soberana.

Dois expoentes da Revolução Francesa,

inflamados no ardor da eloqüência revolucionária,

exprimiram com toda a limpidez a tese constitucional

da velha democracia representativa, a saber, a da

liberdade do mandatário, tradutora da distinção entre o

mandato representativo e o mandato imperativo.

O primeiro foi Mirabeau que disse: “Se

fôssemos vinculados por instruções, bastaria que

deixássemos nossos cadernos sobre as mesas e volvêssemos

às nossas casas”.

O segundo, Condorcet, que repetiu a mesma

idéia perante a Convenção, ao proclamar fulgurante:

“Mandatário do povo, farei o que cuidar mais

consentâneo com seus interesses. Mandou-me ele

expor minhas idéias, não as suas; a absoluta

independência das minhas opiniões é o primeiro de

meus deveres para com o povo”.

Tanto Mirabeau quanto Condorcet nada mais

diziam nessas palavras de impressionante efeito

retórico do que reproduzir em outros termos a lição de

Burke, o teorista conservador inglês, quando este,

dirigindo-se aos eleitores de Bristol, na imortal peça

oratória de 3 de novembro de 1774, expendia já

155

conceitos igualmente característicos do mandato

representativo:

“Emitir opinião é direito de todos os homens;

a dos constituintes é ponderosa e respeitável opinião

que todo representante deve regozijar-se de ouvir e

que lhe cumpre sempre tomar mui seriamente. Mas

emitir instruções autoritárias, emitir mandatos que o

representante seja cega e implicitamente compelido

a obedecer, votar e sustentar, ainda que contrários à

mais clara convicção de seu juízo e consciência —

coisas são estas de todo desconhecidas das leis

deste país, e oriundas de um erro fundamental sobre

toda ordem e estrutura de nossa Constituição”.1

“O Parlamento não é um congresso de

embaixadores de interesses diferentes e hostis; de

interesses que cada qual tivesse que manter como

agente e advogado, contra outros agentes e

advogados; mas é o parlamento uma assembléia

deliberativa de uma nação, com um interesse, o do

todo; que se não deve guiar por interesses locais,

preconceitos locais, mas pelo bem comum, oriundo

da razão geral do conjunto. Escolhe-se um

representante efetivamente, mas quando se faz a

escolha, deixa ele de ser o representante de Bristol

para ser um membro do Parlamento”2

3.3 A irrevogabilidade

Essa faculdade que tem o representante de

exprimir-se livremente não estaria de todo afiançada

se os eleitores pudessem destituir o mandatário, se o

mandato na representação política coincidisse com o

mandato na esfera jusprivatista, no direito civil, onde

é possível ao mandante não renovar os poderes do

mandatário infiel.

O princípio da irrevogabilidade é por

conseguinte da natureza do mandato representativo,

de modo que no sistema político que o adota não há

lugar para aqueles instrumentos do regime

representativo semidireto, como o recall dos

americanos ou o Abberufungsrecht dos suíços.

Com o recall revogar-se-ia o mandato do

representante, antes de expirar o prazo legal de seus

poderes, desde que determinada parcela de eleitores

tomasse iniciativa a esse respeito, daí resultando

eventualmente a cessação ou a renovação do mandato

que se questionou.

Com o Abberufungsrecht, que a natureza do

mandato representativo igualmente repele, chegar-seia

ao mesmo resultado, ocorrendo desta feita não a

revogação individual, mas a revogação coletiva. Extinto

ou renovado ficaria o mandato de uma assembléia e

não somente o de um representante mediante a

aplicação desse instituto do regime representativo

semidireto.

3.4 A independência

Enfim, como conseqüência ou Coroamento

dessas características que se prendem à natureza do

mandato representativo, a doutrina pura da

representação entende que os atos do mandatário se

acham a salvo de qualquer ratificação por parte do

mandante, presumindo-se que a vontade representativa

seja a mesma vontade nacional (doutrina

jurídica da representação política dominante em fins do

século XVIII), a vontade popular ou a vontade do

colégio eleitoral, conforme a linha de desenvolvimento

histórico com que se veio gradativamente atenuando o

rigor e a generalidade mesma do princípio

representativo.

4. O mandato imperativo

O mandato imperativo, que sujeita os atos do

mandatário à vontade do mandante; que transforma o

eleito em simples depositário da confiança do eleitor e

que “juridicamente” equivale a um acordo de vontades

ou a um contrato entre o eleito e o eleitor e

“politicamente” ao reconhecimento da supremacia

permanente do corpo eleitoral, é mais técnica das

formas absolutas do poder, quer monárquico, quer

democrático, do que em verdade instrumento autêntico

do regime representativo.

Os mais ardorosos propugnadores do sistema

de representação pura da democracia liberal, coluna do

poder político da burguesia, combateram frontalmente

o mandato imperativo, conforme vimos nos lugares já

citados do pensamento político de Mirabeau, Condorcet

156

e Burke.

Desprestigiado e malsinado pelos defensores

da doutrina constitucional do terceiro estado, o

mandato imperativo se lhes afigurava uma

reminiscência incômoda do absolutismo, um traço —

que se fazia mister abolir — das praxes políticas

adotadas nos “Estados Gerais” do ancien régime,

quando os protestos dos humildes e as queixas

sociais se punham em forma de instruções nos

célebres Cahiers. Iam estes ser recebidos depois,

durante as reuniões daquela assembléia, das mãos

dos mandatários, convertidos assim em meros

portadores de um mandato particular, de certo grupo

de eleitores ou de determinada circunscrição.

À medida porém que se observa o declínio do

regime representativo de tradição liberal, mais se

acentua, com a democracia contemporânea, a

tendência a reintroduzir nas técnicas do exercício do

poder o velho mandato imperativo, desta feita como

instrumento de autenticação da vontade

democrática.

Com efeito, conserva-se formalmente o nome

de mandato representativo em alguns sistemas

constitucionais, mas estamos já consideravelmente

apartados daquela proibição constitucional do

mandato imperativo, que ainda aparecia por exemplo

na Constituição Francesa de 4 de novembro de 1948,

ao repetir dispositivos da Constituição revolucionária

do ano III.

Em verdade, observa-se senão manifesta

tendência para consagrar essa modalidade de

mandato, ao menos a presença de sua inspiração em

iodos os atos de representação política. E algumas

Constituições contemporâneas têm dado passos

adiantadíssimos a esse respeito — até mesmo para

acolher o mandato imperativo — como o que se lê do

artigo 4º da Constituição da Tcheco-Eslováquia: “O

povo soberano exerce os poderes do Estado por meio

de corpos de representantes, eleitos pelo povo,

controlados pelo povo e responsáveis perante o

povo”.

4.1 Ascensão contemporânea do mandato

imperativo

Tanto no regime representativo semidireto

como principalmente em uma de suas variantes — a

democracia semidireta — tem-se visto o instituto do

mandato imperativo progressivamente acolhido

mediante o domínio que o eleitor entra a exercer sobre

o representante.

Esse domínio ou controle, posto não haja

tomado ainda forma “jurídica” (o que definitivamente

faria imperativo semelhante mandato), já tomou

indubitavelmente cunho “moral”, sobretudo cunho

“político”.

Com efeito, desde que os princípios da

soberania popular e do sufrágio universal entraram a

influir de modo palpável na organização do Poder

político da democracia do século XX; desde que as

teses legitimamente democráticas desencadearam

com o Estado social reação em cadeia, de mudança e

reforma dos institutos clássicos do Estado liberal; desde

que os partidos políticos se constituíram em

arregimentações não somente lícitas senão essenciais

para o exercício do poder democrático, o mandato, no

regime representativo, está cada vez mais sujeito à

fiscalização da opinião, ao controle do eleitorado, à

observância atenta de seus interesses, ao escrupuloso

atendimento da vontade do eleitor, à fiel interpretação

do sentimento popular, à presença já patente de uma

certa responsabilidade política do mandatário perante

o eleitor e o partido.

Nos governos da democracia semidireta, é

possível sustentar que o mandato se faz imperativo,

não somente por exigências morais ou políticas, quais

as que atuam poderosamente sobre o ânimo do

representante em todo regime de legítima inspiração

democrática, obrigando-o a ter em conta sempre a

posição, os interesses, as convicções e os

compromissos eleitorais partidários, senão também por

determinação jurídica, como a que decorre da regra

constitucional que prescreve a revogação do mandato,

em certos casos, mediante o recall ou o

Abberufungsrecht.

Onde pois o direito de revogação existe, a

democracia representativa, volvida em democracia

semidireta, já admite juridicamente o mandato

imperativo, que nos demais sistemas de influência

democrática dominante configura-se apenas como

realidade de fato, repousando porém em bases

157

políticas e morais, a um passo já de sua ulterior e

próxima institucionalização jurídica.

Pelo aspecto meramente formal, o mandato

imperativo, ao ter ingresso numa determinada ordem

constitucional, como a de certos regimes semirepresentativos,

se converte em mais um aspecto

ilustrativo daquela tendência, já notada por

eminentes juristas, segundo a qual certos institutos

do direito público têm inversamente caído sob o

efeito de uma “jusprivatização”, observada pelo

menos com vistas a algumas características formais.

É de ver-se, por conseguinte, as analogias

que o mandato imperativo oferece com o mandato

civil, a ponto de afigurar-se uma transposição do

mesmo para o campo do direito público, mormente

quando se considera que pelo mandato imperativo

contrai o mandatário também a obrigação de sempre

atuar em consonância com a vontade do mandante,

a cujas instruções fica adstrito e do qual recebeu

igualmente uma revogável delegação de confiança.

Contudo, não se deve levar muito longe essa

analogia entre o mandato imperativo, de direito

público, e o mandato civil, de direito privado, visto

que a aplicação da teoria que rege este último se

depara com sérias objeções, quais as que assinala

judiciosamente o publicista francês Marcel Prélot.

Em primeiro lugar — afirma ele — os cocontratantes

no mandato imperativo são

desconhecidos: identifica-se o eleito, mas os

eleitores ficam acobertados pelo voto secreto, não

sendo possível identificá-los, e, a seguir, no mandato

imperativo, não aparece claro nem determinado com

precisão o objeto do contrato, visto dificilmente

poder-se reputar como tal um programa político.

1

1 Este livro foi digitalizado e distribuído

GRATUITAMENTE pela equipe Digital Source com a

intenção de facilitar o acesso ao conhecimento a quem

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1. Edmund Burke, “Speech to the Electors of Bristol” in:

Speeches and Letters on American Affairs, p. 73.

2. Idem, ibidem, p. 73.

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