Os Institutos da Democracia Semidireta

20 . OS INSTITUTOS DA

DEMOCRACIA SEMIDIRETA

1. Os institutos da democracia

semidireta — 2. O referendum:

2.1 Modalidades de referendum

— 2.2 O critério da classificação

do referendum — 2.3 O

referendum consultivo — 2.4 O

referendum arbitrai — 2.5 As

vantagens do referendum — 2.6

Os inconvenientes do

referendum — 2.7 Síntese dos

resultados do referendum no

constitucionalismo

contemporâneo: o caráter

conservador e reacionário da

instituição — 3. O plebiscito —

4. A iniciativa — 5. O direito de

revogação: 5.1 O recall — 5.2 O

recall dos juizes e das decisões

judiciárias — 5.5 O

Abberufungsrecht — 6. O veto.

1. Os institutos da democracia semidireta

A ingerência direta do povo na obra

legislativa fora doutrinariamente preconizada desde

o século XVIII, quando Rousseau escreveu que “os

deputados não são nem podem ser representantes

do povo; são apenas seus comissários: nada podem

concluir em maneira definitiva”. E acrescentou:

“Toda lei que o povo pessoalmente não haja

ratificado é nula: não é lei”.1

Como dificilmente se poderia volver à solução

política do governo direto, exeqüível naqueles

Estados-cidade da Grécia, “onde do alto de uma

acrópole se vislumbra todo o território”2 o

constitucionalismo democrático da idade

contemporânea, mais intimamente ligado às inspirações

da doutrina da soberania popular, elegeu alguns

instrumentos de participação, que dão ao povo,

conservadas embora em parte as formas representativas,

a palavra final relativa a todo o ato

governativo. É o que ocorre com a democracia

semidireta.

Esses instrumentos de participação se

reduzem, segundo Duverger, a duas categorias

básicas: o referendum e a iniciativa. Com a iniciativa,

o corpo eleitoral provoca, ainda de acordo com o

publicista francês, a decisão dos governantes; com o

referendum, intervém ele diretamente no ato público,

via de regra normativo, quer para ratificá-lo, quer para

rejeitá-lo.3

Usualmente porém enumeram os tratadistas do

direito público os seguintes mecanismos da democracia

semidireta, tomando-os numa acepção menos genérica

e mais restrita: o referendum, o plebiscito, a iniciativa e

o direito de revogação. Alguns acrescentam um quinto

elemento: o veto, a saber, o chamado referendum

facultativo, dando-lhe Conseguintemente um lugar à

parte, como instituição, no quadro das técnicas do

governo semidireto (Prélot).

2. O referendum

Com o referendum, o povo adquire o poder de

sancionar as leis. Tudo se passa, segundo a ponderação

da Barthélemy e Duez, como no sistema de governo

representativo ordinário, em que o Parlamento normalmente

elabora a lei, mas esta “só se faz juridicamente

perfeita e obrigatória”, depois da aprovação popular,

isto é, depois que o projeto oriundo do Parlamento é

submetido ao sufrágio dos cidadãos, “que votarão pelo

sim ou pelo não, por sua aceitação ou por sua

rejeição”.4

2.1 Modalidades de referendum

Apresenta o referendum distintas modalidades,

variáveis segundo os Estados que adotam essa

instituição da democracia semidireta. A classificação

mais freqüente abrange as seguintes formas:

a) Com relação à matéria ou ao objeto, pode o

referendum ser: constituinte ou legislativo. O

referendum constituinte ocorre quando se trata de leis

constitucionais e o referendum legislativo quando se

aplica a leis ordinárias.5

b) Quanto aos efeitos, distingue-se o

referendum constitutivo do referendum ab-rogativo.

Com o referendum constitutivo, a norma jurídica entra

a existir; com o referendum ab-rogativo, a norma

169

vigente expira.6

c) tocante à natureza jurídica, temos o

referendum obrigatório e o referendum facultativo. É

obrigatório o referendum quando a Constituição

dispõe que a norma elaborada pelo Parlamento seja

submetida à aprovação da vontade popular. É

facultativo quando se confere a determinado órgão

ou a uma parcela do corpo eleitoral competência

para fazer ou requerer consulta aos eleitores,

consulta que não representa por conseguinte

obrigação constitucional.

d) Com respeito ao tempo, distingue-se o

referendum ante legem do referendum post legem.

O referendum ante legem, também conhecido pelas

denominações de referendum anterior, consultivo,

preventivo ou programático, é aquele em que a

manifestação da vontade popular antecede a lei, em

que se busca conhecer de antemão o parecer ou

pensamento da massa eleitoral acerca de ato

legislativo ordinário ou de determinada reforma

constitucional que se proponha.

O referendum post legem, igualmente

conhecido por referendum sucessivo ou póslegislativo,

é aquele que “se segue cronologicamente

ao ato estatal para conferir-lhe ou tolher-lhe

existência ou eficácia”.7 É o referendum em que a lei

votada já pelo poder legislativo, ordinário ou

constituinte, vai ser sujeita à vontade popular, que

então se manifesta de modo favorável ou

desfavorável à mesma.

Juridicamente, a lei entra a existir pois como

resultado da colaboração direta do ramo popular com

o poder representativo das assembléias. Esse poder

intervém numa primeira fase de elaboração

legislativa, ao passo que o povo participa na segunda

fase, que vem a ser aquela da consulta feita através

do referendum, mediante o qual, de forma decisiva,

se aprova ou rejeita a proposição normativa

pendente.

2.2 O critério de classificação do referendum

Nas classificações cuja exposição fizemos,

segue-se o critério mais empregado: o da vinculação

do referendum com as leis. Existem porém outros

critérios, menos estritos, mais largos, bastante

flexíveis, que se inclinam a considerar por objeto do

referendum não somente os atos normativos, as leis,

senão todas as questões importantes da vida pública.

Tratadistas profundos do direito político

contemporâneo acolhem não raro essa orientação, que

sacrifica um tanto o rigor do conceito de referendum,

em proveito de um âmbito mais vasto para o mesmo.

À força desse alargamento, cabem no

referendum modalidades de consulta popular difíceis

de classificar quando por essa instituição da

democracia semidireta se entendem apenas os atos

legislativos encaminhados ao sufrágio do colégio

político.

Xifra Heras, o eminente constitucionalista

espanhol distinguindo o referendum consultivo do

referendum arbitrai, a que se deu também o nome de

referendum plebiscitário, confirma o critério que já

vinha perfilhando de classificar de modo menos

apertado possível as formas de referendum praticadas

nos Estados da democracia semidireta.

2.3 O referendum consultivo

Dificilmente se lograria explicar o referendum

consultivo e sua variada aplicação sem essa amplitude

que faz o referendum ter por objeto distintas formas de

ato público e não somente a lei eventualmente

proposta.

Aqui não se trata de referendum anterior a

determinada proposição legislativa, mas a qualquer ato

público, buscando-se recolher formalmente a

manifestação da vontade popular. O referendum, assim

concebido, pode ser, pelas suas conseqüências:

vinculante, de opção e meramente consultivo.

Vinculante, como aquele que levou a Itália a

instituir, após o voto popular de 2 de junho de 1946, a

forma republicana de governo; de opção, à semelhança

do que colocou o povo francês em presença de três

soluções políticas para os seus destinos nacionais, no

ano mesmo da libertação da pátria: o retorno às leis

constitucionais da Terceira República, de 1875, a

eleição de uma assembléia constituinte munida de

plenos poderes ou a eleição de uma assembléia com

poderes limitados (solução esta última aceita pelo

170

referendum de 21 de outubro de 1945), e, por fim, o

referendum meramente consultivo, sem caráter

vinculante, em que a vontade expressa pelo povo

tem teor tão-somente opinativo de observância

portanto facultativa.8

2.4 O referendum arbitral

O referendum arbitral ou de arbitragem foi

instituído na Alemanha, pelo constituinte de Weimar,

para solver, em definitivo, na mais alta instância

política, que é o povo soberano, eventuais conflitos

de natureza legislativa entre o titular do Poder

Executivo — o Presidente da República — e os

membros do Poder Legislativo (Constituição de

Weimar, art. 74).

A fórmula arbitrai desse referendum se

aplicava também à solução de desinteligências

acerca de matéria legislativa entre as duas Casas da

representação, a saber, o “Reichstag” e o

“Reichsrat”.

Com essa técnica referendaria o povo se

tornava árbitro de pendências entre os poderes

públicos. Constava ela dos artigos 43 e 73 da

Constituição de Weimar, bem como do n. 46 da

Constituição da antiga Tchecoslováquia, de 29 de

fevereiro de 1920.

As Constituições de algumas unidades da

Federação alemã, promulgadas depois da Segunda

Grande Guerra Mundial, conservam esse instituto,

nomeadamente as de Baden (art. 94) e da Renânia

(art. 109).

Havia ainda, na democracia semidireta da

Alemanha de Weimar, a possibilidade desse

referendum arbitrai ocorrer caso se estabelecesse

um conflito sobre leis entre os membros de uma

mesma Câmara, no caso o “Reichstag” (art. 73).

2.5 As vantagens do referendum

No referendum, tanto quanto na democracia

semidireta em geral, depositaram-se largas

esperanças, nomeadamente durante as primeiras décadas

deste século. Os Estados Unidos saudaram

com entusiasmo juvenil a legislação direta, vendo nas

novas instituições a grande panacéia para as

enfermidades do poder democrático.

A Alemanha, por sua vez, elevou o governo

semidireto, pela palavra de Preuss, na Constituição de

Weimar, à categoria de “postulado da democracia”.9

Em várias Constituições européias ulteriores à

Primeira Grande Guerra Mundial fez-se quase praxe

abrir um lugar às instituições da democracia

semidireta. O referendum, principalmente, reúne desde

então massas consideráveis de adeptos fervorosos e

impugnadores tenazes. A luta dos argumentos mostra,

de uma parte, as vantagens, doutra parte, os inconvenientes

desse mecanismo essencial do governo

semidireto.

A favor do referendum, recomendando tanto

quanto possível sua adoção, citam-se as seguintes

razões: “serve de anteparo à onipotência eventual das

assembléias parlamentares; torna verdadeiramente

legítima pelo assenso popular a obra legislativa dos

parlamentos; dá ao eleitor uma arma com que sacudir

o “jugo dos partidos”; faz do povo, menos aquele

espectador, não raro adormecido ou indiferente às

questões públicas, do que um colaborador ativo para a

solução de problemas delicados e da mais alta

significação social; promove a educação dos cidadãos;

bane das casas legislativas a influência perniciosa das

camarilhas políticas; retira dos “bosses” o domínio que

exercitam sobre o governo”.10

A confiança posta na instituição transparece em

afirmativas como esta: “Graças ao referendum recobra

o eleitor sua soberania, ficando o governo de todos por

todos restaurado na medida do possível”.11 Ou em

expressões desse vigor: “Sem o referendum, a

soberania do povo é apenas uma ilusão, escrevia Émile

Olivier, em 1864. Ela só se exerce um único minuto

cada quatro ou seis anos: o minuto em que o eleitor

deposita na urna o seu voto. Até à consulta seguinte,

porém, o soberano fica adormecido... O referendum o

mantém desperto e em estado de conter ou retificar os

desvios de seus representantes”.12

2.6 Os inconvenientes do referendum

A essas vantagens, contrapõem-se todavia

171

graves inconvenientes: o desprestígio das câmaras

legislativas, conseqüente à diminuição de seus

poderes; os índices espantosos de abstenção; a

invocação do argumento de Montesquieu acerca da

incompetência fundamental do povo e seu despreparo

para governar;13 a cena muda em que se

transforma o referendum pela ausência de debates;

os abusos de uma repetição freqüente ao redor de

questões mínimas, sem nenhuma importância, que

acabariam provocando o enfado popular; o

afrouxamento da responsabilidade dos governantes

(ao menor embaraço comodamente transfeririam

para o povo o peso das decisões); o escancarar de

portas à mais desenfreada demagogia; em suma, o

dissídio essencial da instituição com o sistema representativo.

14

2.7 Síntese dos resultados do referendum no

constitucionalismo contemporâneo

Desfeitas as primeiras ilusões, esfriado o

entusiasmo delirante das largas soluções com que

acenava a democracia semidireta, viu-se que o

referendum deixava ainda desatendidos inumeráveis

pontos cuja solução fácil propugnadores ardentes

haviam já entrevisto.

Tomando a esse respeito posição moderada e

reformadora dos juízos severos de vários autores,

bem como do derramamento encomiástico de alguns

mais, o constitucionalista italiano Biscaretti di Ruffia

subordina a admissão do referendum “às seguintes

circunstâncias: ser solicitado por uma parcela de

eleitores nunca inferior a dez por cento, oferecer a

todos eles plena informação acerca da questão

discutida; ser alheio ao influxo dos partidos (não

devendo coincidir com as eleições parlamentares),

de modo que haja de excluir determinadas

categorias de leis (urgentes, financeiras, etc),

devendo cada votação concreta limitar-se a mui

poucas questões.”15

O juízo do povo nos assuntos governativos

emite-se com segurança e recomenda a aplicação do

referendum nas questões que envolvem princípios

gerais e fundamentais da vida política, nas grandes

leis em que se estampa um interesse nacional

profundo, naquelas medidas amplas mas suscetíveis de

obter do eleitorado “uma resposta afirmativa ou

negativa fácil”, escapando porém à sua percepção as

proposições mais delicadas ou tecnicamente

complicadas, pelas quais “o povo, ou já não se interessa,

ou já não tem compreensão” para pronunciar-se a

respeito das mesmas.16

Do ponto de vista doutrinário houve manifesto

temor de que o povo, de posse daquele instrumento,

fosse utilizá-lo para mudanças sociais intempestivas,

abruptas, irrefletidas. O descostume em que se achava

ainda a Europa de uma intervenção popular mais

assídua ou enérgica em questões de governo fez

levantar a suspeita de que, conferindo-se ao povo o

amplíssimo direito de participação contido no

referendum, seu emprego revolucionário abalaria fundo

as estruturas sociais de aparência mais estável. Via-se

na instituição impugnada “um agente de profunda

transformação e desorganização social”.17

Surpresa espantosa porém se teve, quando os

resultados da aplicação do mecanismo patentearam o

sentimento hostil do povo às inovações, ainda aquelas

que eram frutos de sua iniciativa. Esse comportamento

popular antiprogressista levou dois escritores políticos

a observarem com acuidade que, “no fundo, a massa

do povo é conservadora e tem medo do

desconhecido”.18

Na Suíça, o povo votava reacionariamente

contra as medidas de inspiração socialista, chegando a

ponto de rejeitar o projeto que mandava inscrever na

Constituição o direito ao trabalho.19 O referendum

conduziu, pois, nas montanhas da Suíça, como aliás já

ponderou Duverger, “à conservação do status quo e à

rejeição dos projetos de reforma”,20 sendo aquele país

o único Estado democrático do mundo, cujo povo,

exercitando diretamente o poder soberano, barrou com

manifesto obscurantismo a implantação do sufrágio

feminino.21

Na Austrália, o mesmo antiestatismo popular se

fez visível., Na Alemanha, franqueou o referendum o

caminho às investidas soezes contra a democracia,

ferida de morte pelo instrumento a que cometera, não

tanto a sobrevivência quanto a pureza mesma das

instituições democráticas, sua legitimidade, sua

autenticidade, seu aprimoramento. Meneando o antigo

aparelho democrático, o totalitarismo fê-lo assim

172

irreconhecível. Em suma, os resultados do apelo ao

referendum denotam politicamente o caráter

conservador da instituição.

3. O plebiscito

O plebiscito e o referendum são termos do

vocabulário político que não raro se empregam

indiferentemente para significar toda modalidade de

decisão popular ou de consulta direta ao povo.

Em países de democracia semidireta, como a

Suíça, não se há atentado com rigor na distinção que

inumeráveis publicistas reclamam para fazer

cientificamente precisas as duas noções. Essa

distinção, com que se intenta operar a autonomia

conceitual do plebiscito em face do referendum, deu

até agora os seguintes resultados:

a) O plebiscito, ao contrário do referendum —

circunscrito sempre a leis — seria um “ato

extraordinário e excepcional, tanto na ordem interna

como externa”. Teria por objeto medidas políticas,

matéria constitucional, tudo quanto se referisse “à

estrutura essencial do Estado ou de seu governo”, à

modificação ou conservação das formas políticas,

como se expressa na doutrina italiana dominante

(Santi Romano, Biscaretti di Ruffia, Mortati).

As mudanças territoriais, as variações na

forma de governo, como as que em 1860

conservaram o poder da Casa de Savóia, na Itália,

ou, depois da Segunda Guerra Mundial, aluíram a

monarquia peninsular são todas resultado de

consultas populares de natureza tipicamente

plebiscitária.22

b) Determinados publicistas opinam porém

que o plebiscito se caracteriza como um

“pronunciamento popular válido por si mesmo”, inteiramente

unilateral, que independe do concurso de

qualquer outro órgão do Estado.

Mediante esse pronunciamento, a vontade do

povo, sozinha, em toda a plenitude, sem colaboração

estranha, toma a decisão ou faz a lei (Battelli, Crosa,

Laferrière). Nessa acepção lata, o plebiscito, ao

contrário do que se dá na doutrina antecedente, se

estende à esfera das decisões legislativas,

compreendendo todas as leis que não resultem da

“obra comum do Parlamento e do povo”.23

Fruto dessa obra comum ou solidária de

colaboração é o caso de toda a legislação sujeita a

referendum, a qual, para existir, necessita

imprescindivelmente do consentimento de dois órgãos

no exercício da mesma função: o parlamento e o povo.

Para o ato plebiscitário, basta apenas a vontade do

povo.

c) Em França, publicistas eminentes como

Hauriou e Duverger desenvolveram uma doutrina sobre

o plebiscito, que consente caracterizá-lo através de

dois traços principais: em primeiro lugar, a consulta

plebiscitária, desde que não passe de um referendum

“imperfeito” ou “deteriorado”, nenhuma alternativa

oferece ao corpo eleitoral (estranho à elaboração do

ato, o eleitor se cinge tão-somente a aprová-lo ou

rejeitá-lo)24 e, em segundo lugar, o ato, via de regra,

implica uma outorga de poderes ou uma manifestação

de confiança ao Chefe de Estado, sendo o plebiscito por

conseguinte a instituição que usualmente prepara, e

sobre a qual se assenta em apelos freqüentes ao povo,

a democracia cesariana.

Haja vista o que se passou em França, com a

sucessão dos plebiscitos napoleônicos: os de Napoleão

I, relativos ao Consulado (1799), à vitaliciedade do

Cônsul (1802) e à coroa hereditária do Império (1804),

bem como os de Napoleão III, primeiro, em 1852, para

restaurar o Império, após o golpe de Estado; e, a

seguir, em 1870 para aprovar a Constituição outorgada

a fim de evitar a queda do mesmo Império.

Entende Duverger que a distinção entre

plebiscito e referendum deve ser rigorosa. Ao passo

que o referendum demanda apenas a “aprovação de

uma reforma”, o plebiscito “consiste em dar confiança

a um homem”, conceder-lhe faculdades ilimitadas de

poder, prestigiá-lo com ampla base de sustentação

popular, identificando ou harmonizando a causa do governante

com os sentimentos e interesses das classes

populares; enfim, segundo o mesmo autor, no

referendum “vota-se por um texto”; no plebiscito, “por

um nome”.25

4. A iniciativa

De todos os institutos da democracia semidireta

173

o que mais atende às exigências populares de

participação positiva nos atos legislativos é talvez a

iniciativa.

O veto e o referendum, segundo Laferrière,

apenas “asseguram ao povo que ele não será

submetido a uma legislação que não queira”, mas

não obrigam juridicamente o parlamento a legislar.26

Conferem tão-somente ao povo o poder de embargar

aquelas leis da assembléia parlamentar que se lhe

afigurem nocivas, ao passo que a iniciativa popular

proporciona ao corpo de cidadãos o exercício de

“uma verdadeira orientação governamental”,27

consubstanciada na capacidade jurídica de propor

formalmente a legislação que no seu parecer melhor

consulte o interesse público.

Fá-lo aliás no exercício de direito que não

pode ser tolhido, desde que, para tanto, determinada

fração do corpo eleitoral reúna o número legal de

proponentes, indispensável a dar o impulso

legislativo, do qual resultará “o estabelecimento de

novas leis ou a ab-rogação das existentes”,28 tanto

em matéria de legislação ordinária quanto

constitucional.

É freqüente ademais a combinação da

iniciativa com o referendum, em determinados

sistemas de democracia semidireta, toda vez que

haja conflito entre o povo e o órgão parlamentar ao

redor de lei que proceda da iniciativa popular.

Configurada esta última hipótese, chega-se

por vezes a um resultado legislativo fora das casas

do parlamento, mercê do referendum popular. Com

efeito, as assembléias, pela iniciativa, se obrigam

tão-somente a discutir e votar os projetos de origem

popular, mas não a aceitá-los. Surgindo assim a

pendência, busca-se a solução no referendum. A lei

será então fruto direto e exclusivo da soberana

vontade do povo, conseqüentemente sem

participação das assembléias representativas, até

mesmo contra a resistência política que estas

porventura lhe hajam movido.

Com a iniciativa, conforme pondera Xifra

Heras, “os cidadãos não legislam, mas fazem com

que se legisle”.29

Conhecem-se duas formas principais de

iniciativa: a iniciativa não formulada e a iniciativa

formulada ou articulada.

A iniciativa não formulada, classificada por

alguns também com o nome de simples ou pura, é a

mesma moção do direito público suíço. Os promotores

da iniciativa popular consignam apenas os traços

gerais, a inspiração de propósitos, o princípio da lei,

cabendo ao órgão representativo deliberante dar forma

e curso ao projeto destinado a atender o sentimento

que essa modalidade de iniciativa venha a exprimir.

Na iniciativa, o povo exerce apenas um direito

de petição vinculante ou “reforçado”, graças ao qual

obriga o parlamento a preparar um projeto de lei sobre

determinado assunto, bem como discuti-lo e votá-lo.30

Votada a lei, exaure-se o processo. Mas se a assembléia

se recusa a pôr em pauta a matéria ou rejeita o projeto,

a questão volve ao povo, que, por sua vez, poderá

devolvê-lo à assembléia, ficando esta obrigada a elaborar

a lei, a qual eventualmente será ainda objeto de

referendum.31

Quando se trata de modalidade formulada, a

iniciativa leva o projeto popular à assembléia num

texto em forma de lei, não raro redigido já em artigos,

aparelhado para ser discutido e votado. Mas, segundo

Laferrière, pode acontecer que a assembléia o recuse,

faça-lhe consideráveis alterações ou deixe expirar o

prazo que lhe é assinado, sem sequer examiná-lo.

Nesse caso, acrescenta aquele publicista, “o projeto

oriundo da iniciativa é submetido à aceitação ou

rejeição do povo, podendo a assembléia recomendar a

rejeição do mesmo ou contrapor-lhe um contraprojeto,

que será igualmente conduzido à votação popular”.32

Em fins do século passado (1898), adotou-se

pela primeira vez a iniciativa popular, no Estado de

South Dakota, nos Estados Unidos, sendo porém o

Oregon (1904) o primeiro Estado da União americana

que fez uso dessa técnica do governo semidireto.

A matéria apareceu também regulada pela

Constituição de Weimar, que admitia a iniciativa

quando tomada no mínimo pela décima parte do

eleitorado. Tendo padecido certo declínio no

constitucionalismo contemporâneo, é a iniciativa

prevista ainda no artigo 29 da lei fundamental de Bonn

para efeito de modificação do território dos Estados

(Laender) integrantes da República Federal da

Alemanha, bem como nas Constituições da Venezuela e

da Itália. Nesta última — a Constituição italiana de

1947 — 50.000 eleitores, de acordo com o artigo 71,

174

inciso 2, podem obrigar o Parlamento a discutir um

projeto articulado, oriundo da iniciativa popular.

5. O direito de revogação

Em certos sistemas constitucionais que

consagram a democracia semidireta institui-se outro

mecanismo excepcional de ação efetiva do povo

sobre as autoridades, permitindo-lhe pôr termo ao

mandato eletivo de um funcionário ou parlamentar,

antes da expiração do respectivo prazo legal.

Esse mecanismo vem consubstanciado no

chamado direito de revogação. Dois países

principalmente o admitem: a Suíça e os Estados

Unidos. A revogação assume duas modalidades

correntes: o recall e o Abberufungsrecht.

5.1 O “recall”

É a forma de revogação individual. Capacita o

eleitorado a destituir funcionários, cujo

comportamento, por qualquer motivo, não lhe esteja

agradando.

Determinado número de cidadãos, em geral a

décima parte do corpo de eleitores, formula, em

petição assinada, acusações contra o deputado ou

magistrado que decaiu da confiança popular,

pedindo sua substituição no lugar que ocupa, ou

intimando-o a que se demita do exercício de seu

mandato.

Decorrido certo prazo, sem que haja a

demissão requerida, faz-se votação, à qual, aliás,

pode concorrer, ao lado de novos candidatos, a mesma

pessoa objeto do procedimento popular.

Aprovada a petição, o magistrado ou funcionário tem

o seu mandato revogado. Rejeitada, considera-se

eleito para novo período.

Doze Estados-membros da União americana

aplicam o recall, que tem mais voga na esfera

municipal do que na estadual. Cerca de mil municípios

americano o adotam. A instituição inexiste

no plano federal. Na órbita estadual, conforme

assinala Duverger, são modestos os seus resultados:

um único Governador, o de Oregon, em 1821, caiu

pelo recall, justamente naquele Estado que Lowell

batizou como “o maior dos laboratórios da experiênciapopular”.

33

A Constituição de Weimar em seu artigo 71

dispunha sobre a destituição do Presidente do Reich, a

pedido do Reichstag, através de votação popular. Feita

a consulta, o recall se consumava com a queda do

Presidente, quando o resultado da votação lhe era

desfavorável ou com sua manutenção no poder,

quando a confiança popular lhe renovava o mandato,

reelegendo-o e dissolvendo o Reichstag.34

Na antiga União Soviética, os publicistas do

regime jactavam-se do direito de revogação, previsto

no artigo 142 da Constituição, que instituía uma

espécie de mandato imperativo dos chamados

representantes das classes trabalhadoras. Os

deputados ficavam obrigados a prestar conta aos

eleitores de seu trabalho, e podiam ter o mandato

revogado a qualquer momento.

5.2 O recall dos juizes e das sentenças judiciárias

As Constituições do Oregon e da Califórnia

contêm disposições que estendem até mesmo aos

juizes a aplicação do recall. Em vários Estados da União

americana emprega-se esse princípio de revogação,

que é dos mais controversos com respeito aos

membros do poder judiciário.

Combate-se o recall judicial, porquanto se alega

que, envolvendo o juiz no centro dos mais baixos

interesses políticos, acabaria por suprimir-lhe a

independência ou conspurcar a majestade da toga.

Invoca-se o velho pronunciamento de Taft quando disse

que “os juizes para cumprirem devidamente suas

funções em nosso governo popular, precisam de ser

mais independentes que em qualquer outra forma de

governo”.35

Há quem entenda porém que a boa lógica da

democracia semidireta deve conduzir de necessidade a

esse resultado: ao recall judicial. Afirmam Joseph

Barthélemy e Paul Duez, reportando-se sem dúvida ao

argumento dos corifeus dessa instituição que, se se

deu ao povo com o referendum o poder de evitar as

leis más, e com a iniciativa popular a faculdade de

obter boas leis, não estaria removido o perigo de

175

frustração dessas conquistas políticas, caso

conservasse o juiz, na mesma forma democrática, o

poder de paralisar, pela declaração de

inconstitucionalidade, as leis que mais de perto

consultassem o sentimento de reforma e progresso

social, negando aplicação à legislação obreira.36

Alguns foram mais longe. Advogaram e

obtiveram não somente o recall dos juizes senão o

das próprias decisões judiciais. Sustentaram o

princípio de investir o povo no direito de cassar a

sentença dos juizes, de constituí-lo, se possível, em

última instância, para conhecer e decidir da

constitucionalidade da lei. O primeiro Roosevelt, que

governou os Estados Unidos ao começo deste século,

foi vigoroso adepto do recall. Preconizou

abertamente a adoção desse sistema, que acabou

sendo introduzido no Colorado.

A propósito do recall das decisões judiciais,

escrevem ainda os publicistas franceses Barthélemy

e Duez: “Esta estranha instituição, que faz

prevalecer, na solução de espécies particulares, a

decisão do corpo de cidadãos, subverte a noção

tradicional do juiz que estatui, não segundo a opinião

provável do povo, mas conforme a lei e de acordo

com a sua consciência; não pôde explicar-se senão

pela quebra de prestígio da magistratura em muitos

Estados-membros. Roosevelt, ademais, em seu

projeto, excluía do recall as decisões da Suprema

Corte dos Estados”.37

5.3 O Abberufungsrecht

O Abberufungsrecht é a forma de revogação

coletiva. Aqui não se trata, como no recall, de cassar

o mandato de um indivíduo, mas o de toda uma

assembléia. Requerida a dissolução, por determinada

parcela do corpo eleitoral, a assembléia só terá findo

seu mandato após votação da qual resulte patente

pela participação de apreciável percentagem

constitucional de eleitores que o corpo legislativo

decaiu realmente da confiança popular.38 Sete

cantões na Suíça e um semicantão desse mesmo

país admitem em suas instituições o

Abberufungsrecht.

6. O veto

Instrumento de participação popular no

exercício do poder, o veto é a faculdade que permite ao

povo manifestar-se contrário a uma medida ou lei, já

devidamente elaborada pelos órgãos competentes, e

em vias de ser posta em execução.

Certo número de cidadãos, em determinado

prazo, exercendo direito constitucional, pode fazer com

que uma lei já publicada seja submetida à aprovação

ou rejeição do corpo eleitoral.

Quando após a publicação da lei expira o prazo

no qual a consulta ao povo poderia ser requerida ou

provocada, admite-se que a lei está perfeita,

“aplicando-se por si mesma”.

Diz Duverger que “o silêncio do povo equivale

pois a aceitação”.39 Se o povo porém pede a consulta,

esta se faz; e se a votação popular produz então

resultado desfavorável, considera-se a lei inexistente,

como se nunca houvera sido feita. O veto, cassando a

lei, tem efeito retroativo. Não se trata portanto de

“simples ab-rogação”.40

O veto, segundo assinala Burdeau, “é processo

de intervenção muito mais enérgico do que o

referendum.” Acrescenta o publicista francês que “na

hipótese do referendum, o texto adotado pela

assembléia não é senão um projeto”, ao passo que no

caso do veto o povo está diante de uma lei acabada,

com toda a força jurídica para entrar em vigor,

cumprindo-lhe tão-somente aprová-la ou rejeitá-la, isto

é, exercer “o poder de impedir”, que lhe foi conferido

pelo ordenamento democrático.41

Alguns autores não fazem distinção entre o

instituto do veto e o referendum facultativo:

equiparam-nos. Duverger, por exemplo. Santi Romano

considera-os afins.42

1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 159.

2. Joseph Barthélemy e Paul Duez, Traité Elémentaire

de Droit Constitutionnel, pp. 121-122.

3. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et

Institutions Politiques, p. 228.

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4. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 125.

5. Quanto à extensão da ingerência que tem no

poder a vontade popular, mediante o referendum

constituinte, Joseph Barthélemy e Paul Duez

interrogam e escrevem: “Qual o grau exato de

intervenção do povo pelo referendum constituinte?

As disposições das diversas Constituições podem

resumir-se nas seguintes regras: 1ª) se se trata de

revisão total da Constituição, o povo intervém duas

vezes: a primeira vez, quanto ao princípio mesmo da

revisão (ele vota convention ou no convention), a

segunda vez, para aprovar ou rejeitar o trabalho de

revisão efetuado pela convenção (vota for the

constitution ou against the constitution; 2ª) se se

trata de revisão parcial, o povo intervém uma só vez:

o legislativo decide acerca da revisão e é unicamente

o trabalho de revisão que é submetido ao

assentimento dos cidadãos (eles votam apenas for

the constitution ou against the constitution)”.

(Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 131).

6. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5ª ed., p.

356.

7. Idem, ibidem, p. 355.

8. Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho

Constitucional, 2ª ed., t. I, pp. 396-397.

9. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 133.

10. Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 394 e Edward W.

Carter & Charles C. Rohlfing, American Government

and its Work, p. 643.

11. Joseph Barthélemy & Paul Duez. cit., p. 134.

12. Idem, ibidem, p. 134.

13. No século XVIII, esse argumento de Montesquieu

impressionou. Foi dos que mais se invocaram para

justificar o regime representativo ao começo da

democracia liberal. Cuidam porém os adeptos da

democracia semidireta que o filósofo se enganou ao

dizer que o povo é apto para escolher

representantes, mas incapaz para discernir quais os

seus legítimos interesses. Sustentam com Duguit e

outros que a verdade se acha precisamente na proposição

contrária, consoante o êxito da legislação

referendada estaria a confirmar: “O povo é

provavelmente mais apto para votar boas leis do que

para escolher bons representantes”. Barthélemy &

Duez, ob. cit., p. 136 e Georges Burdeau, Traité de

Science Politique IV, p. 200.

14. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 394-395; Carter-

Rohlfing, ob. cit., pp. 643-644.

15. Biscaretti Di Ruffia, apud Jorge Xifra Heras, ob.

cit., pp. 394-395.

16. Barthélemy & Duez, ob. cit., pp. 138-139.

17. Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 142.

18. Idem, ibidem, p. 143.

19. Idem, ibidem, p. 141.

20. Maurice Duverger, ob. cit., p. 230.

21. Acerca das tendências conservadoras do

eleitorado na democracia semidireta, veja-se,

Georges Vedei, Manuel Élementaire de Droit

Constitutionnel, p. 139, bem como Alfredo Silva

Bascunan, Tratado de Derecho Constitucional, t. 1, p.

260.

22. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358.

23. Julien Laferrière, Manuel de Droit Constitutionnel,

2ª ed., p. 436.

24. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358.

25. Maurice Duverger, ob. cit., p. 228.

26. Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 126.

27. Julien Laferrière, ob. cit., pp. 435-436; Maurice

Duverger, ob. cit., p. 229.

28. Manuel García-Pelayo, Derecho Constitucional

Comparado, 2ª ed., p. 514.

29. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 405.

30. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 126.

31. Julien Laferrière, ob. cit., p. 436.

32. Idem, ibidem, p. 436.

33. Maurice Duverger, ob. cit., p. 316; Jorge Xifras

Heras, ob. cit., p. 406.

34. Jorge Xifra Heras, ob. cit., pp. 407-409.

35. William H. Taft, apud Edward W. Carter & Charles C.

Rohlfing, The American Government and its Work, p.

646.

36. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., pp. 132-

133.

37. Idem, ibidem.

38. Marcel Prélot, ob. cit., p. 86.

39. Maurice Duverger, ob. cit., p. 22.

40. Julien Laferrière, ob. cit., p. 431.

41. G. Burdeau, Traité de Science Politique, IV, p. 206.

42. Santi Romano, Principii di Diritto Costituzionale

Generale, 2ª ed., p. 250.

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