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. OS PARTIDOS
POLÍTICOS
1. Da definição do partido
político — 2. O conceito de
partido do século XX — 3. A
impugnação doutrinária dos
partidos políticos — Partidos e
facções — 5.
O elogio do
partido político e a
compreensão de sua
importância essencial para o
Estado moderno — 6. A missão
e presença dos partidos na
literatura política e jurídica —
7.
Os partidos políticos como
realidade sociológica: sua
ausência dos textos
constitucionais — 8. Os partidos
políticos como realidade
jurídica: tendência
contemporânea para inseri-los
nas Constituições — 9. As
modalidades de partidos;
partidos pessoais e partidos
reais (Hume), partidos de
patronagem e partidos
ideológicos (Max Weber),
partidos de opinião e partidos
de massas (Burdeau), partidos
do movimento e partidos da
conservação (Nawiasky).
1. Da definição de partido político
Quem, na ânsia de
encontrar uma boa definição
de partido
político, se dispuser a ler, da primeira à
última página, as
três obras máximas que o século XX
já produziu
acerca dos partidos políticos — os livros
clássicos de
Ostrogorsky (La Démocratie et
l’organization des Partis
Politiques), Michels (Les partis
politiques: essai sur les tendances oligarchiques de
Démocraties) e Duverger (Les partis politiques), há de
concluir a
leitura profundamente decepcionado: terá
empregado em vão toda
a sua diligência, pois a
instituição em
apreço não é objeto ali de nenhuma
definição.
E, no entanto,
com Ostrogorsky estudou-se,
com amplitude
sociológica e admirável cunho
científico, na
organização dos partidos americanos, a
máquina
eleitoral, o caucus e
o boss político.
Com Michels
formulou-se a teoria da destinação
oligárquica dos
partidos, a “lei de bronze” da
burocratização
partidária, como já disse um tratadista,
tomando de
empréstimo o termo marxista; enfim,
investigou-se
aquela lei que conduz o poder às mãos
de uma elite
satisfeita, rotineira e superposta à massa
eleitoral e que
em absoluto não abdica o monopólio de
sua influência ou
poder de decisão.
De último, com
Duverger, a ciência política
cancelou, segundo
alguns publicistas, todas as
antecedentes
classificações de formas de governo, que
vinham desde a
imortal divisão feita por Aristóteles
(monarquia,
aristocracia e democracia) até chegar a de
Montesquieu, para
abraçar-se unicamente àquela do
autor francês, ou
seja, a que faz apenas inteligível
algum sistema
governante quando se distinguem os
governos em
mono-partidários, bipartidários e
multipartidários.
Como aqueles
abalizados publicistas modernos
não se sobressaem
por uma conceituação do partido
político omitindo
em suas rigorosas análises esse
aspecto do
problema, vamos volver por conseguinte a
alguns textos
clássicos da literatura política, em busca
de determinadas
definições que dêem a mais precisa
210
noção daquilo que
vem a ser uma organização
partidária.
O primeiro autor
que se nos depara é Burke.
Em 1770, definiu
ele o partido como “um corpo de
pessoas unidas
para promover, mediante esforço
conjunto, o
interesse nacional, com base em algum
princípio
especial, ao redor do qual todos se acham
de acordo”.1
Em seguida, ao
começo do século passado
(1816), Benjamin
Constant, um teorista do Estado
liberal, apareceu
com outra definição, que aufere na
ciência política
prestígio igual ou superior ao da
definição de
Burke. Diz Constant que o partido
político “é uma
reunião de homens que professam a
mesma doutrina
política”.
Essa definição,
segundo Levy Bruhl, reúne
vantajosamente os
elementos essenciais de todo
partido: o
princípio de organização coletiva, a
doutrina comum e
a qualificação política dessa
mesma doutrina.
Não insere porém um dado que, no
sentir daquele
sociólogo, fez lacunoso o pensamento
de Constant com
respeito aos partidos políticos: a
conquista do
poder, aquilo que os inclina à ação.2
Daí portanto a
superioridade que é de notar
no conceito de
partido político oferecido por
Bluntschli, em
1862, quando disse que se tratava de
“grupos livres na
sociedade, os quais, mediante
esforços e idéias
básicas de teor político, da mesma
natureza ou
intimamente aparentados, se acham
dentro do Estado,
ligados para uma ação comum”.3
2. O conceito de partido no século XX
No século
corrente, as mais expressivas
definições de
partido político são, ao nosso ver, as de
Jellinek, Max Weber, Nawiasky, Kelsen, Hasbach,
Field, Schattschneider, Sait, Goguel e Burdeau.
Segundo Jellinek,
os partidos políticos, “em
sua essência, são
grupos que, unidos por convicções
comuns, dirigidas
a determinados fins estatais,
buscam realizar
esses fins”.4
Estudando com
admirável proficiência os
partidos
políticos do ponto de vista sociológico,
assim se exprimiu
Max Weber sobre a natureza dos
mesmos: “Os
partidos, disse Weber, não importa os
meios que
empreguem para afiliação de sua clientela,
são na essência
mais íntima, organizações criadas de
maneira
voluntária, que partem de uma propaganda livre
e que
necessariamente se renova, em contraste
com todas as
entidades firmemente delimitadas por lei
ou contrato”.5
Tomando os
partidos debaixo de ângulo
preponderantemente
formal, Nawiasky, em 1924,
definiu-os em
termos reproduzidos depois por Radbruch
num ensaio
clássico acerca dos partidos políticos no
direito
constitucional da Alemanha.6 De
conformidade
com o pensamento
de Nawiasky, os partidos políticos
“nada mais são do
que o princípio de organização da
sociedade humana
em relação a um determinado
domínio da vida
espiritual”.7
O mesmo jurista,
em obra mais recente — o seu
primoroso tratado
de Teoria Geral do Estado —
deixounos
porém uma segunda
definição do verdadeiro
caráter do
partido político: “Uniões de grupos
populacionais com
base em objetivos políticos
comuns”.8
Pertencendo à
camada de escritores políticos
modernos e
contemporâneos que mais cedo
compreenderam a
importância dos partidos políticos,
com respeito à
democracia, Kelsen escreve: “Os
partidos
políticos são organizações que congregam
homens da mesma
opinião para afiançar-lhes
verdadeira
influência na realização dos negócios
públicos”.9
Das mais
completas a definição de Hasbach,
autor de afamada
obra crítica sobre a democracia,
publicada em
começos deste século, na qual diz que o
partido político
é “uma reunião de pessoas, com as
mesmas convicções
e os mesmos propósitos políticos,
e que intentam
apoderar-se do poder estatal para fins
de atendimento de
suas reivindicações.10
Com Field, o
partido político se define como
“associação
voluntária de pessoas com a intenção de
galgar o poder
político”. E o publicista acrescenta:
através,
possivelmente, de “meios constitucionais”.11
Dos autores
americanos que mais seguramente
versaram o tema
relativo ao conceito de partido
político cumpre
distinguir Schattschneider e Sait.
O primeiro diz
que se trata de “uma
organização para
ganhar eleições e obter o controle e
direção do
pessoal governante”,12 ao passo que o
211
segundo, com mais
exação, assevera que o partido
político
representa “um grupo organizado que busca
dominar tanto o pessoal
como a política do
governo”.13
Enfim, temos a
palavra dos publicistas
franceses Goguel
e Burdeau. Entende Goguel que o
partido político
“é um grupo organizado para participar
na vida política,
com o objetivo da conquista
total ou parcial
do poder, a fim de fazer prevalecer as
idéias e os
interesses de seus membros”.14
No dizer sucinto
de Burdeau, o partido
representa uma
“associação política organizada para
dar forma e
eficácia a um poder de fato”.15
O partido
político, a nosso ver, é uma
organização de
pessoas que inspiradas por idéias ou
movidas por
interesses, buscam tomar o poder,
normalmente pelo
emprego de meios legais, e nele
conservar-se para
realização dos fins propugnados.
Das definições
expostas, deduz-se
sumariamente que
vários dados entram de maneira
indispensável na
composição dos ordenamentos
partidários: a)
um grupo social; b) um princípio de
organização; c)
um acervo de idéias e princípios, que
inspiram a ação
do partido; d) um interesse básico
em vista: a
tomada do poder; e e) um sentimento de
conservação desse
mesmo poder ou de domínio do
aparelho
governativo quando este lhes chega às
mãos.
3. A impugnação doutrinária dos partidos
políticos
Arruinado o
absolutismo e inaugurado o
sistema
representativo, as forças sociais que
historicamente
tomam o nome de partidos políticos
entram a
desempenhar uma função de considerável
importância no
destino de todas as comunidades
estatais.
O crescimento do
partido político, bem como
sua importância
pública acompanham o crescimento
da democracia mesma
e suas instituições.
Na doutrina do
Estado liberal, mormente
entre os
teoristas da monarquia constitucional,
patenteou-se
sempre cega aversão aos partidos políticos.
E por mais
estranho que pareça, até mesmo
um doutrinário
integral da democracia, da estirpe de
Rousseau, se
mostra desafeiçoado ao sistema
partidário. De
modo que os partidos políticos, em
matéria de
doutrina e institucionalização, se deparam
até aos nossos
dias com dupla frente de resistência: a
do liberalismo,
em mais larga escala, embora
dissimulada, e a
de certa forma de democracia, a
saber, a
democracia individualista de Rousseau.
Houve contudo
filósofos liberais que de forma
precursora
tomaram a defesa do partido político. Burke,
no século XVIII,
foi dessas exceções raras, bracejando
afoito contra a
corrente de idéias antipartidistas de sua
época.
Vejamos portanto
como o partido político se viu
outrora alvo de
graves invenctivas ou como a literatura
política e
jurídica o flagelou impiedosamente.
Após dizer que a
ignorância abre aos homens a
porta dos
partidos e a vergonha depois os impede de
sair, Halifax
afirmou que “o melhor partido é apenas
uma espécie de
conspiração contra o resto do país”.16
Ainda na primeira
metade do século XVIII,
Bolingbroke, um
dos pensadores mais influentes de seu
tempo, investiu
panfletariamente contra os partidos
políticos,
estampando, em 1738, a catilinária do “Rei
Patriota” (The Patriot King). Entre outras
assertivas,
sustenta ele que
“a pior de todas as divisões vem a ser
com certeza
aquela que resulta das divisões
partidárias”.17
Com manifesto
pessimismo, o filósofo escocês
David Hume
afirma, por seu turno, que “do mesmo
modo que os
legisladores e fundadores de Estados
devem ser
honrados e respeitados pelo gênero humano,
os fundadores de
partidos políticos e facções
devem ser odiados
e detestados”, acrescentado a
seguir que essa
atitude se há de tomar porquanto os
partidos exercem
uma influência diretamente contrária
à das leis.18
Igual desdém
demonstrara já Hobbes quando
asseverou que os
partidos, divididos entre si, geram as
sedições e a
guerra civil, fazem triunfar o ódio e a
violência.19
Condorcet,
criticando o sistema político inglês,
declara, segundo
refere Cotta, que os partidos políticos
“conservam
cuidadosamente o fanatismo como um
instrumento que
cada qual aguarda a vez de utilizar”,20
do mesmo passo
que Tocqueville, um clássico da velha
212
democracia
liberal, acha que “os partidos são um
mal inerente aos
governos livres”.21 E por fim Balzac
afirma: “Os
partidos políticos cometem em massa
ações infames,
que cobririam de opróbrio um
homem”.
Mas é deste lado
do Atlântico que o
sentimento
antipartidista se levanta às mais altas
regiões da
consciência política. George Washington,
no “Farewell
Address”, despedindo-se do povo e da
pátria, de cuja
emancipação fora o principal artífice,
aconselha
solenemente os herdeiros de suas idéias a
se precatarem dos
“ruinosos efeitos” que em geral
advêm do chamado
“espírito partidário”. Declara os
partidos
políticos “os piores inimigos” da democracia
e admite que
tenham eles algo que desempenhar
num governo
monárquico, sendo porém de todo
inadmissíveis num
governo popular.22
O Vice-Presidente
John Adams não pensava
de modo
diferente. Exprimindo sua antipatia pelo
sistema de
partidos, escrevia: “Nada me atemoriza
tanto quanto a
divisão da República em dois grandes
partidos, cada
qual com o seu líder”.23
Por sua vez,
Madison nas páginas do
Federalista não poupava tampouco os
partidos
políticos,
enquanto John Taylor da Carolina (1753-
1824) advertia a
nação contra “a horrenda tirania
partidária”, que
“transformava o povo em autor de
sua própria
ruína”.24
Não menos severo
foi o julgamento de John
Marshall, quando
afirmou que “nada rebaixa ou polui
mais o caráter
humano do que um partido político”.25
Enfim, nessa
mesma galeria de pensadores
americanos, temos
Henry Jones Ford, ao asseverar
que o partido
político é “uma gangrena, um câncer,
que os cidadãos
patriotas deviam unir-se para
erradicar”.26
Ainda este
século, os partidos têm sido alvo
de diatribes
igualmente cruéis, posto que
esporádicas. O
século das massas viu o partido político
transformar-se,
segundo Alain, numa “máquina
de pensar em
comum”. E acrescenta o mesmo
pensador que o
partido é “a morte do
pensamento”.27
4. Partidos e facções
De início, os
escritores políticos da literatura
antipartidária
não estabeleciam distinção entre partido
político e facção
(séculos XVII e XVIII). Madison, no
Federalista emprega
indiferentemente as duas
expressões. De
modo que é um progresso para o
reconhecimento da
importância dos partidos políticos
aparecerem eles
separados das facções. Quando os
dois conceitos se
empregam da maneira distinta, o
partido é o lado
positivo, a facção o lado negativo da
participação
política organizada.
“A facção é a
caricatura do partido” — escreve
Bluntschli, que
seguidamente afirma serem as facções
sempre
desnecessárias e prejudiciais. Galgam o poder
quando a
sociedade está enferma. E toda vez que no
Estado há
sintomas de degeneração e ruína se
mostram elas
prodigiosamente ativas.28
A facção não
somente desserve a sociedade,
como os seus fins
são egoísticos e não políticos; o
interesse privado
ocupa ali o lugar do interesse
público.29
Das facções, disse Lieber, que elas existem
debaixo de todas
as formas de governo, ao passo que
os partidos são
característicos dos governos livres.
O mesmo pensador
assinalava no século XIX
que um partido
político se bate apenas pela mudança
de governo, ao
passo que a facção ameaça a estrutura
geral do poder,
abala o regime mesmo e sua ordem
constitucional,
atua em segredo ou abertamente, mas
em qualquer
hipótese sempre para obtenção de fins
sórdidos e
inconfessáveis.30
Entende Cotta que
a diferença que vai do
partido político
à facção “é simplesmente de grau, e
não de
princípio”, sendo a facção apenas “um partido
mais violento e
mais particularista”.31
Coincide essa
observação com a que fizera
Bluntschli ao
notar que em todo partido político há um
pouco de facção,
e vice-versa, sendo manifesto esse
conteúdo na
medida em que o partido se governa pelo
interesse público
(espírito estatal) e a facção pelo
interesse privado
(espírito particularista). Tanto é
possível, posto
que raro, a facção converter-se em
partido político
como o partido político transformar-se
em facção,
mudança esta última, aliás, mais freqüente
e provável.32
Bastante cedo
mostrara já Bolingbroke que os
partidos se regem
por “princípios” e as facções por
213
“sentimentos e
interesses pessoais”,33 não havendo
porém distinção
absoluta ou rigorosa entre as duas
formas. Disse o
publicista: “A facção é para o Partido
o mesmo que o
superlativo para o positivo: o partido
um mal político;
a facção: o pior de todos os
partidos”.34
No juízo de
alguns autores contemporâneos a
facção continua a
existir no interior das organizações
partidárias.
Busca o partido a tomada do poder para
o controle do
governo. A facção busca o domínio da
máquina
partidária, tendo em vista submetê-la à sua
política e aos
seus interesses.35
5. O elogio do partido político e a compreensão
de sua importância essencial para o Estado
moderno
Conforme vimos, a
história dos partidos
políticos nos
revela como a princípio foram eles
reprimidos,
hostilizados e desprezados, tanto na
doutrina como na
prática das instituições.
Não havia lugar
para o partido político na
democracia,
segundo deduziam da doutrina de
Rousseau os seus
intérpretes mais reputados. Hoje,
entende-se
precisamente o contrário: a democracia é
impossível sem os
partidos políticos.
Foi Burke o gênio
precursor dessa mudança.
Em seus escritos
se estampou pela vez primeira a
compreensão do
brilhante destino político que o
futuro reservava
aos partidos no seio da ordem
democrática.
Furtando-se ao
rigor quase implacável com
que tantas vezes
os causticara, John Adams acabou
por reconhecer
que “todos os países sob a luz do sol
devem ter
partidos” e que o magno segredo consiste
em saber
“dominá-los”.36
Daí à peremptória
declaração de Bagehot de
que a organização
partidária “é o princípio vital do
governo
representativo” vai apenas um passo.37
A mesma tese do
constitucionalista inglês
vem sustentada
por Bryce nas Democracias
Modernas (Modern Democracies), um
livro de
cabeceira dos
estudiosos da ciência política, durante
várias décadas.
Segundo esse publicista, sem os
partidos
políticos não poderia funcionar o governo
representativo,
nem a ordem despontar do caos
eleitoral. São os
partidos portanto inevitáveis,
principalmente
nos grandes países onde a liberdade
impera.38
Emprega o mesmo
Bryce imagem muito citada
consoante a qual
“o espírito e a força dos partidos são
tão necessários
ao funcionamento do governo quanto o
vapor o é à
locomotiva”.
Não passou a
Henry Maine despercebida a
necessidade
imperativa de aprofundar o estudo dos
partidos
políticos, os quais, segundo um publicista
americano, têm
sido “os órfãos da filosofia política”.39
Com efeito,
ressalta Maine: “Das forças que atuam
sobre a
humanidade nenhuma há sido tão pouco
estudada quanto o
partido, que todavia merece melhor
exame”.40
Estudando com
proficiência o tema dos partidos
políticos, Sait
pondera que “sob o regime do sufrágio
universal, os
partidos são tão inevitáveis quanto as
ondas do oceano”.41
6. Omissão e presença dos partidos políticos na
literatura política e jurídica
Não é das mais
copiosas a literatura
especializada
relativa aos partidos políticos. Nem
tampouco atraiu o
tema considerável atenção no meio
político-filosófico.
Lembra Jennings que o insigne
pensador inglês
John Stuart Mill, de tanta influência na
doutrina do
Estado liberal, pode escrever, ainda no
século XIX, toda
a sua obra clássica sobre o governo
representativo
sem se dar sequer ao incômodo de
nomear os
partidos políticos.42
O mesmo se passa,
segundo refere Mac Iver,
com Bluntschli,
na segunda metade do século XIX
(1875), quando
publicou sua monumental Teoria do
Estado sem nenhuma alusão ao governo
partidário.43
Omissão idêntica
se repete na obra de Laband,
sobre o direito
público alemão (Das Staatsrecht des
Deutschen Reiches), publicada ao começo
deste
século. Nenhuma
palavra consta ali acerca dos
partidos, como se
eles não existissem.44
Daí pois não ser
de estranhar que um tratadista
da envergadura de
Jellinek haja escrito estas palavras
visivelmente
pessimistas: “No ordenamento estatal o
conceito de
partido como tal nenhuma função desem-
214
penha”.45
Ou que Triepel haja sido acremente
censurado por
Kelsen por haver escrito que “os
partidos são um
fenômeno extraconstitucional”.46
No entanto, posto
fossem ferrenhos
adversários dos
partidos políticos, Bolingbroke e
Hume, há duzentos
anos, já reconheciam a importância
extraordinária
dos partidos políticos e se
tornavam autores
dos estudos mais acurados que o
século XVIII
consagrou ao assunto.47
Assinala Sergio
Cotta que o exame científico
dos partidos tem
início com os ensaios políticos de
Hume. Confere o
filósofo escocês autonomia
científica à
matéria partidária.48
Com Bryce, teria
sido exposta, pela primeira
vez, de forma
orgânica, segundo Liñares Quintana, a
teoria dos
partidos políticos.49 E em 1901,
Richard
Schmidt, dando à
estampa o primeiro volume de sua
Teoria Geral do Estado, teve, consoante
pondera
Gustavo Radbruch,
o merecimento de haver sido o
primeiro
tratadista alemão do direito público que
reconheceu
expressamente os partidos políticos
como “forças
formadoras do Estado”.50
A seguir,
aparecem as obras de Ostrogorsky,
Max Weber,
Michels e Duverger, que resumem a
contribuição do
nosso século, imprimindo à
investigação dos
partidos políticos métodos novos ou
reconhecendo a
significação capital que eles
assumem para a
democracia contemporânea,
convertida numa
democracia de partidos.
Não menos
incisivo o publicista inglês Mac
Iver quando
assevera que, sem o sistema partidário,
os únicos métodos
para chegar-se a uma mudança
de governo vêm a
ser o golpe de Estado, o putsch e
a revolução.51
Enfim,
encarecendo a importância assumida
pelos partidos
políticos, assinalou Burdeau que
“unicamente deles
depende hoje a qualificação de
um regime
político”.52
Justifica-se
portanto a recente observação de
um escritor
político dos Estados Unidos quando frisou
que o estudo dos
partidos políticos é tão importante
hoje para a
ciência política quanto o da mecânica
para a física.
Mais e melhor ninguém saberia
escrever.53
7. Os partidos políticos como realidade
sociológica: sua ausência dos textos
constitucionais
A realidade
sociológica dos partidos políticos
passou durante
largo período de tempo desconhecida
pelo ordenamento
jurídico. Os partidos vingavam à
margem dos textos
legislativos, que fingiam ignorá-los.
Durante a era
bismarckiana o direito público
alemão
considerava os partidos como uniões eleitorais,
conforme observa
Leibholz, do mesmo passo que a
literatura
política daqueles dias, para fazê-los mais
inofensivos,
costumava denominá-los de “ligas
eleitorais” ou
“uniões de eleitores”.54 O direito público
parecia assim
envergonhar-se da existência dos
partidos
políticos.
Óbvio, portanto,
que as Constituições via de
regra não se
referissem a essas organizações. Ao redor
delas, ainda
recentemente, se produzia um “vácuo
constitucional”.
Formava-se aquela “conspiração do
silêncio”, a que
se refere um autor alemão. Perdurava
por conseguinte
no fundo de todas essas omissões o
ressentimento
rousseauniano a respeito dos partidos
políticos.
Rousseau os apelidara categorias
intermediárias de
todo incompatíveis com o dogma da
soberania
popular, isto é, da volonté génerale.55
Resumindo a
posição do direito positivo no
século passado,
Bluntschli escrevia que “o direito
público com seu
sistema de competências e obrigações
nada sabe a
respeito de partidos”.56
Com efeito, quer
a Constituição americana,
quer as
Constituições francesas do século XIX,
nenhuma disposição
continham relativamente ao
exercício da vida
partidária. Constituições novas como
a penúltima
Constituição Francesa (1946) guardam
ainda silêncio a
propósito da existência dos partidos
políticos, sem
embargo da poderosa corrente contemporânea
que os
institucionalizou juridicamente.
Antes que se
operasse a transição de nossos
dias (a crescente
valorização dos partidos como o mais
significativo
evento na função dos mecanismos
democráticos
contemporâneos), os partidos políticos
constituíam
apenas um fenômeno sociológico,
desprovido de
conteúdo ou significação jurídica. Na
primeira metade
deste século, razão de sobra tinha
Radbruch para
afirmar que o direito público das
democracias não
se amoldara ainda à realidade
215
sociológica dos
partidos.
Estranhava o
filósofo igualmente que as leis e
constituições não
mencionassem com uma única
sílaba sequer as
forças políticas, nas quais estavam
os pressupostos
da realidade jurídica mesma.57
Escrevendo depois
da Primeira Grande
Guerra Mundial a
respeito dos partidos políticos, o
insigne jurista
alemão Triepel aferrava-se em sua
obra a uma
posição não somente de combate às
organizações
partidárias como de afirmação de seu
caráter meramente
social, estranho ao direito e ao
organismo
estatal.
Com efeito, não
foi fácil ao Estado moderno
acomodar-se em
termos jurídicos a essa realidade
nova, essencial e
poderosa que é o partido político.
Rejeitou-o quando
pôde.
Os partidos, como
instituições extralegais ou
extraconstitucionais,
como “parte da Constituição
viva”, mas “sem
um lugar na Constituição escrita”,58
pertencem ainda a
uma concepção de democracia
contra a qual
eles bracejam ou investem e que vem
a ser a
democracia liberal. O lugar dos partidos,
porém, conforme
veremos, é no Estado social, na democracia
de massas, onde
chegam à plenitude de
seu poder e
reconhecimento jurídico.
Todavia,
proscritos, ignorados ou
desprezados, sua
presença submersa em todo
sistema de
“iniciação democrática”, como o do
Estado liberal,
acaba por abalar na superfície da vida
política, cedo ou
tarde, as velhas instituições
jurídicas, quer
do parlamentarismo, quer do
presidencialismo.
Nesse abalo é atingido
principalmente o
caráter parlamentar de referidas
instituições.
Realidade sociológica, onde quer que
vinguem, os
partidos políticos representam já uma
contradição
frontal com os princípios do Estado
liberal.
No sistema
representativo da liberaldemocracia
entende-se que o
representante, uma
vez eleito, só
tem compromisso com a sua
consciência.
Supõe-se livre e desembaraçado dos
vínculos de sujeição
a grupos, organizações ou forças
sociais, que
possam atuar constrangedora e
restritivamente
sobre seu procedimento político, e
assim ditar-lhe
atitudes, diminuir-lhe a esfera de
autonomia na qual
se move o poder de decisão de
uma vontade
presumidamente livre como é a sua. Ora,
essa
independência, que caracteriza o chamado
mandato livre ou
representativo e faz do deputado
primeiro o
representante da vontade geral ou vontade
nacional, sem
subordinação às fontes eleitorais, onde
se geram o poder
político e o próprio mandato, aparece
sociologicamente
desmentida em toda forma de Estado
cujos partidos
políticos hajam logrado maior
desenvolvimento,
assentando bases sólidas de
participação e
influência nos destinos políticos da
coletividade.
O Estado, onde
isto aconteça, nominalmente
liberal na
aparência de seu ordenamento político, nos
dogmas que de
maneira oficial lhe amparam as
instituições, já
se acha todavia em adiantada fase de
transição para o
Estado social, senão em pleno Estado
social, que é um
Estado solidamente partidário.
Quando se dá a
institucionalização jurídica da
realidade
partidária, e o jurídico coincide com o
sociológico,
chega-se também oficialmente ao Estado
social. Nessa
ocasião, os textos constitucionais, sem
mais reservas,
entram a indicar o lugar que cabe às
organizações
partidárias no seio da ordem
estabelecida.
Deixam então os
partidos de ser aquilo que
foram no Estado
liberal, a partie honteuse do
sistema,
conforme disse
Gustavo Radbruch, em crítica ao direito
público alemão.59
E se convertem pois em base —
constitucionalmente
proclamada e reconhecida — de
todo o sistema
democrático, com os laços de
dependência da
representação parlamentar transformados,
agora sim, em
laços jurídicos, com toda a
força e garantia
que o direito pode emprestar a uma
realidade
sociológica, de há muito imperante e
inelutável.
Como essa
“constitucionalização” ou
“legalização” do
partido político se operou, eis o tema
que
subseqüentemente entraremos a examinar.
8. Os partidos políticos como realidade jurídica:
tendência contemporânea para inseri-los nas
constituições
Negar acolhimento
constitucional aos partidos
políticos nos
sistemas democráticos contemporâneos
significa
simplesmente, segundo Kelsen, “fechar os
216
olhos à
realidade”.
Quando se trata
de combater, reprimir ou
sabotar a
democracia, aquela omissão é
compreensível,
como ao tempo da monarquia
constitucional.
Mas por inteiro destituída de sentido
na hora que
passa,60 hora sabidamente
de
irreprimível
vocação democrática.
Considera
Leibholz “de todo perdida” a
batalha que o
século XIX e parte do século XX
travaram contra
os partidos políticos.61 Do mesmo
passo, um
cientista político do quilate de Finer,
perfeitamente
cônscio da profunda mudança
operada, assinala
que na presente ordem
democrática os
partidos deixaram de ser “o governo
invisível” para
se trans-fazerem no “governo visível e
reconhecido das
democracias”.62
Com efeito, o
surto constitucional do primeiro
pós-guerra
quebrou, conforme nota Loewenstein, o
tabu segundo o
qual as Constituições não deveriam
referir-se aos
partidos políticos.63
Doravante, o que
temos visto é o legislador
constituinte
variar daquela posição de indiferença
aos partidos para
sancionar corajosamente a nova
realidade
político-partidária como realidade
constitucional.
Introduziu-se o partido político no
corpo das
constituições. Os partidos se tornam cada
vez mais
instituições oficiais, que recebem subsídios
de agências
governamentais e se convertem pois em
órgãos do poder
estatal, “verdadeiros institutos de
direito público”64
ou “parte do próprio governo”.65
Na Inglaterra,
segundo Jennings, quem quiser
conhecer a
Constituição britânica, em toda a
extensão e
profundidade, como ela verdadeiramente
opera, há de
começar e terminar pelo estudo dos
partidos
políticos.66 E por mais paradoxal
que isso
pareça, a
Inglaterra, pioneira da organização
partidária, é das
democracias que mais retardadas se
apresentam ainda
no reconhecimento legal daquelas
organizações,
visto que ali, conforme assinala Field,
nenhum ato do
Parlamento ou decisão judicial
mencionou jamais
o nome dos partidos políticos,
entidades por
conseqüência “destituídas de direitos
e obrigações
legais”.67
Nos Estados
Unidos, a consagração legal do
partido político
ocorre ainda com alguma lentidão. O
silêncio das
Constituições estaduais e da
Constituição
federal sobre essas entidades acarretou
durante cerca de
cem anos a indiferença da ordem
jurídica aos
partidos políticos.
Com efeito, das
Constituições estaduais
somente 17
empregam fortuitamente o termo partido
político.68
Sem embargo, os tribunais americanos têm
manifestado
reconhecimento ao direito que possuem
os partidos
políticos de exercerem livremente sua ação,
tomando por base
as garantias constitucionais relativas
à liberdade de
reunião, de imprensa, de opinião e de
sufrágio.
Alguns Estados já
legislam acerca do
funcionamento dos
partidos, tendo principalmente em
vista coibir
fraudes e abusos nas convenções e eleições
primárias, bem
como tolher a perversão do sufrágio
pelo suborno
eleitoral.
Conseguintemente,
é de admitir que o partido
político nos
Estados Unidos já deixou de ser, conforme
assinalam Binkley
e Moos, aquela organização “tão
livre de
interferência oficial quanto uma sociedade
literária”, para
se transformar em “órgãos de governo,
legalmente
reconhecidos”.69
No continente
europeu, foi a Constituição
italiana de 1947
que em primeiro lugar deu o passo
mais largo para a
confirmação jurídica do partido
político e
compreensão dos seus fins de caráter
institucional.
Declara o artigo
49 da Constituição italiana que
“todos os
cidadãos têm o direito de organizar-se em
partidos
políticos, a fim de cooperar, de maneira
democrática, na
determinação da política nacional”.
Inspirado sem
dúvida, nesse texto, onde uma
tendência se
apresenta palpavelmente vitoriosa, qual
seja aquela que
conduziu o partido político da realidade
sociológica para
a realidade jurídica, pôde Ferri
designá-la como
sendo a “síntese dos órgãos estatais
destinados ao
exercício das funções de governo”.70
A
institucionalização jurídica dos partidos fez
progresso
assombroso, quase revolucionário, no artigo
21 da Lei
Fundamental de Bonn, que Leibholz interpreta
como o
reconhecimento oficial pela ordem jurídica do
moderno Estado
democrático de bases partidárias.71
Com efeito, reza
esse artigo: “Os partidos
participam na
formação da vontade política do povo”,
etc. A disposição
constitucional constante do mesmo
texto protege a
seguir os fundamentos democráticos
217
da organização
partidária.
Prevê-se ali a
medida supressiva dos partidos
cuja ação
contrarie a essência democrática do
regime. Não
representa essa última determinação
contributo
inovador dos constituintes alemães, como
escrevem alguns
tratadistas estrangeiros, porquanto
já se achava no
texto da Constituição Brasileira de
1946, três anos
anterior à Constituição alemã de
Bonn.
Várias
Constituições dos Estados alemães
(Laender) seguem também o modelo
federal,
adotando
preceitos pertinentes ao regime jurídico
das organizações
partidárias.
Das Constituições
latino-americanas, a mais
adiantada a esse
respeito vem a ser
inquestionavelmente
a do Uruguai, de 1952, que leva
a cabo a
incorporação direta do partido político no
sistema de
governo, fixando uma participação
proporcional dos
partidos no colegiado que rege o
País.
A esse processo
que há redundado na
constitucionalização
dos partidos não se mostram
alheias as
Constituições do campo socialista, onde,
em primeiro
lugar, aparece a Constituição soviética
de 1936, cujo
artigo 126 proclama o lugar de
vanguarda do
Partido Comunista na liderança da
classe operária,
“em sua luta pelo fortalecimento e
implantação do
sistema socialista”.
Assinalando
sobretudo a participação dos
partidos no
processo governamental, a Constituição
da República
Democrática Alemã (arts. 91 e 92)
acolhia diversos
preceitos que patenteavam o
superior grau de
institucionalização jurídica já
alcançado ali
pelas forças partidárias.
A
institucionalização legal dos partidos
políticos nos
países democráticos compreende
importantes
aspectos que Forsthoff assim compendiou:
a) eleição
autêntica e verdadeira; b) relação do
eleitor com o
eleito; e c) relação dos eleitos com o
seu partido.72
9. As modalidades de partidos: partidos
pessoais e partidos reais (Hume), partidos de
patronagem e partidos ideológicos (Weber),
partidos de opinião e partidos de massas
(Burdeau), partidos do movimento e partidos
da conservação (Nawiasky)
Do século XVIII
aos nossos dias, surgiram várias
classificações de
partidos. A mais antiga é
provavelmente a
de Hume, que distinguiu duas
categorias
principais: partidos de pessoas e partidos
reais.
Os partidos
pessoais teriam por base
sentimentos de
amizade ou aversão, quanto a pessoas.
Esses sentimentos
impelem os adeptos ao combate
político. Aí se
lhes oferece ensejo de dar provas de
lealdade e
dedicação. Os partidos reais por sua vez
fundam-se “em
alguma diferença real de sentimentos
ou interesse”
(Hume).
A classificação
seguinte, que teve mais voga na
ciência política,
foi a de Friedrich Rohmer, exposta em
1844, no livro de
Theodore Rohmer, Teoria dos Partidos
Políticos (Lehre von den politischen Parteien).
Inspirado nos
princípios da doutrina orgânica da
Sociedade e do
Estado, sobretudo naquele organicismo
espiritualista,
de fundo ético, que animou a obra de
inumeráveis
juristas e filósofos da primeira metade do
século XIX,
Rohmer, empregando até mesmo
linguagem
organicista — quando por exemplo se refere
ao “corpo
estatal” — distingue quatro tipos
fundamentais de
partidos, cuja natureza, para ele,
corre paralela às
fases de desenvolvimento do
organismo humano:
o partido radical, com a alma das
crianças; o
liberal com a psicologia dos adolescentes; o
conservador, com
o espírito dos homens feitos,
maduros e
adultos, e, enfim, o absolutista, com o
caráter da
velhice.
Das mais afamadas
é indubitavelmente a
classificação de
Max Weber que cifra a realidade
partidária em
duas formas básicas: os partidos de
patronagem e os
partidos ideológicos, consoante o
princípio interno
à força do qual se constituem.
As organizações
políticas de patronagem são
aquelas, segundo
o sociólogo, que têm principalmente
em mira galgar o
poder, mediante eleições, a fim de
lograr posições
de mando para os seus dirigentes e
vantagens
materiais, sobretudo empregos públicos,
para sua
clientela.73
Os partidos
ideológicos
(Weltanschauungsparteieri) buscam
a realização de
ideais de
conteúdo político,74 e se propõem por
vezes a
218
reformar e
transformar toda a ordem existente,
inspirados por
princípios filosóficos, que implicam
uma concepção
nova da sociedade e do Estado. Não
raro, sua ação
política, sobre envolver matéria de
teor
constitucional, reflete do mesmo passo
dissidência com a
estrutura política e social
estabelecida.
Todavia, a
tradição partidária européia
mostra partidos
ideológicos, como os liberais e
conservadores,
católicos e protestantes, que atuam
na órbita
política em inteiro acordo com o espírito
das instituições,
sem suscitarem questões de fundo,
pertinentes à
natureza do regime, como são as
questões
filosóficas ou determinadas espécies de
questões
econômicas básicas.
Essas
agremiações, portanto, não obstante
sua natureza
ideológica, em nada diferem dos
partidos
norte-americanos — republicanos e democratas,
salvo no caráter
de patronagem de que estes
últimos
essencialmente se revestem.
Reduzem-se os
partidos a duas modalidades
fundamentais,
segundo Burdeau: partidos de opinião
e partidos de
massas.
De conformidade
com aquele doutrinador, os
partidos
políticos são partidos de opinião quando
admitem em seus
quadros a participação de pessoas
da mais variada
origem social, quando, pelo
programa e pela
ação, aderem à ordem social
existente, ou
quando dispõem de um fraco poder de
pressão sobre os
respectivos componentes, ou ainda,
quando patenteiam
sua índole individualista através
do lugar
concedido às personalidades políticas.75
Esses partidos,
que no entender do mesmo
publicista
francês se acham agora decadentes,
caracterizaram o
antigo Estado liberal. As reformas
que eles
preconizam jamais atingiam as bases da
sociedade. Suas
exigências, com apelo à livre
participação de
todos, não levavam em conta a
origem social dos
adeptos. Volviam-se sempre para o
Estado que existe
e não para o Estado que deveria
existir.
Aos partidos de
opinião contrapõe Burdeau os
partidos de
massas. Marcam estes o século XX e
assinalam o
momento de intervenção política de
consideráveis parcelas
do povo, dantes excluídas de
qualquer
ingerência na vida pública.
Via de regra, o
partido de massas assina à
ordem política
uma feição autoritária, introduz-se
perturbadoramente
no sistema democrático através do
sufrágio
universal, e apresenta geralmente teses de
sabor
reivindicatório, representativas de interesses e
não de opiniões,
de grupos ou classes e não de
indivíduos ou
personalidades, de homens
impulsionados
pelo inconformismo com a ordem
existente e não
de pessoas portadoras de vontade
meramente
discrepantes.
Esses partidos
fazem da ideologia o
instrumento da
transformação social, agrupam os
filiados pela
identidade de seu estado econômico, pela
origem material e
pela destinação também material
das aspirações
igualitárias do homem-massa, aquele
que, segundo
Burdeau, “abdica sua autonomia em
proveito do
grupo” e se submete ao rigor da disciplina
e à homogeneidade
doutrinária que o partido lhe
impõe, fora de
qualquer discussão.76
Escreve ainda o
mesmo publicista que os
partidos de
opinião querem o poder num regime de
concorrência, ao
passo que os partidos de massas
aspiram o
monopólio do poder, ao regime de partido
único, com o qual
“esmagam a oposição” e impõem o
triunfo de uma
“ortodoxia governamental única e
exclusiva”.77
Segundo Nawiasky,
não há somente partidos
fundados na
ideologia, nos interesses ou na
patronagem, mas
partidos que exprimem o descontentamento
ou o conformismo
com a ordem
estabelecida.
Faz-se mister por conseguinte tomá-los
também sob esse
último ângulo — o descontentamento
ou o conformismo,
distinguindo aí duas modalidades
principais: os
partidos de movimento que buscam
alterações
básicas no sistema institucional vigente e os
partidos da
conservação, cujo programa via de regra se
concentra na
resistência às mudanças propostas, com
referência às
instituições.78 São estes últimos
também
os partidos da
ordem e da tradição.
1. Edmund Burke, “Thoughts on the cause of the
Present discontents”, in: The Works of Edmund Burke, I,
p. 189.
2. Henry Levy-Bruhl, Aspects Sociologiques du Droit,
pp. 164-165.
219
3. Bluntschli, in: Deutsches Staats-Woerterbuch, v. 7,
p. 718. 4. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3ª ed.,
p. 114.
5. Max Weber, Staatssoziologie, p. 50.
6. Gustav Radbruch, “Die politischen Partejen im
System des deutschen Verfassungsrecht”, in: G.
Anschuetz, & R. Thoma, (ed.), Handbuch des
Deutschen Staatsrecht, v. 1, p. 287.
7. Hans Nawiasky, Die Zukunft der politischen
Parteien, p. 22.
8. Hans Nawiasky, Allgemeine Staatslehre, v. 1, parte
2, p. 92.
9. Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der
Demokratie, 1929, p. 19.
10. W. Hasbach, Die moderne Demokratie, p. 471.
11. G. C. Field, Political Theory, p. 168.
12. E. E. Schattschneider, Party Government, p. 187.
13. E. M. Sait, American Parties and Elections, p. 141.
14. F. Goguel, p. 685.
15. Georges Burdeau, Traité de Science Politique, t.
1., p. 426.
16. Halifax, “Political thoughts and Reflections”, in:
Works, p. 227 e 225 respectivamente.
17. Henry St. John & Viscount Bolingbroke, Letters on
the Spirit of Patriotism, on the
Idea of a Patriot King,
and on the State of Parties at the
Acession of King
George the First, pp. 150-151.
18. David Hume, Essays, Moral, Political, and
Literary, v. 1, pp. 127-128.
19. T. Hobbes, De cive, Cap. 10, §§ 12-13.
20. Condorcet, apud Sergio Cotta, “Les partis et le
pouvoir dans les
théories politiques du Début de XVIII
Siècle”, in: Le Pouvoir, p. 91.
21. Alexis de
Tocqueville, De la Démocratie en
Amérique, t. I, p. 277.
22. George Washington, in: J. D. Richardson,
Messages and Papers of the
Presidents, v. 1, p.
218.
23. John Adams, apud E. Binkley Wilfred & Malcolm C.
A. Moos, Grammar of American Politics, p. 179.
24. John Taylor, An Inquiry into the Principies and
Policy of the Government of the
United States, p.
196.
25. John Marshall. Citado em The Life of John
Marshall, v. 2, p. 410.
26. Henry Jones Ford, The Rise and Growth of
American Politics, p. 90.
27. Alain, apud Georges Burdeau, Traité de Science
Politique, t. 1.
28. Bluntschli, in: Deutches Staats-Woerterbuch, v. 7,
p. 720.
29. Idem, ibidem, pp. 720-721.
30. Francis Lieber, Manual of Political Ethics, 2ª ed.,
v. II, p. 253.
31. Sergio Cotta, “Les Partis et le pouvoir dans les
théories politiques du Début de XVIII Siècle”, in: Le
Pouvoir, t. 1, pp. 102-103.
32. Bluntschli, ob. cit., p. 721.
33. Sergio Cotta,
ob. cit., p. 102.
34. Bolingbroke, apud Sergio Cotta, ob. cit., p. 102.
35. Austin Rannay, & Willmoore Kendall, Democracy
and the American Party System, p. 126.
36. John Adams, apud Correa M. Walsh, The Political
Science of John Adams, p. 152.
37. Walter Bagehot, The English Constitution, p. 126.
38. James Bryce, Modern Democracies, I, p. 119.
39. E. E. Schattschneider, in: “Defense of Political
Parties”, in Party Government, apud Political
Thought in
America, Andrew M. Scott, p. 520.
40. Henry Sir Maine, apud Schattschneider, apud Scott,
Political Thougt in America, P. 518.
41. Edward McChesney Sait, Political Institutions. A
Preface, p. 519.
42. W. Ivo Jennings, The British Constitution, 3ª ed., p.
31.
43. R. M. Mac Iver, The Modern State, p. 397-398.
44.Veja-se o que
diz a esse respeito Gerhard Leibholz
em “Der
Parteienstaat des Bonner Grundgesetzes”,
Recht, Staat, Wirtschaft, p. 108.
45. G. Jelinek, Allgemeine Staatslehre, p. 114.
46. Triepel, Staatsverfassung und Politische
Parteien, p.
24 e ss.
47. Sergio Cotta,
“Les Partis et le Pouvoir dans les
théories politiques du début du XVIIe siècle”, in: Le
Pouvoir, t. I, p. 100.
48. Idem, ibidem,
p. 117.
49. S. V. Liñares
Quintana, Los Partidos Políticos, p.
31.
50. Richard Schmidt, Allgemeine Staatslehre, I. p. 253 e
ss. Gustav Radbruch, ob. cit., p. 288.
51. R. M. Mac Iver, The Modern State, p. 399.
52. Georges Burdeau, Traité de Science Politique, t. 1.
pp. 473-474.
53. Earl Latham, “Editor’s Foreword”, in: Austin
Ranney
& Willmore Kendall, Democracy and the American Party
System, p. XI.
54. G. Leibholz,
“Der Parteienstaat”, ob. cit. p. 108.
55. Karl Loewenstein, Political Power and the
Governmental Process, pp. 363-364.
56. Bluntschli, in: Deutsches Staats-Woerterbuch, v. 7,
p. 718.
57. Gustav Radbruch, ob. cit, p. 288.
58. Jesse Macy, & John Gannaway, Comparative Free
Government, pp. 177-178.
59. Gustav Radbruch, ob. cit., p. 288.
60. Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie,
2ª ed., p. 23.
220
61. G. Leibholz, Das Wesen der Repraesentation und
der Gestaltwandel der Demokratie,
in 20
Jahrhundert, p. 91.
62. H. Finer, Theory and Practice of Modern
Government, I, p. 620.
63. Karl Lowenstein, “Weber und die
parlamentarische Parteidisziplin im Ausland” in: Die
politischen Parteien im
Verfassungsrecht, p.
364.
64. José
Amnchástegui, apud S. V. Liñares Quintana,
Los Partidos Políticos, p. 36.
65. Charles E. Merrian, & Harold Foote Gosnell, The
American Party System, pp-415-416.
66. W. Ivo Jennings, The British Constitution, 3ª ed.,
p. 31.
67. G. C. Field, Political Theory, p. 165.
68. São as
constituições do Alabama, Califórnia,
Georgia, Louisiana, Maryland, Mississipi, Nebraska.
Novo México, Nova
Iorque, Nevada, Ohio, Oklahoma,
Oregon,
Pennsylvannia, Carolina do Sul, Virginia e
Utah.
69. Binkley-Moos, A Grammar of American Politics, p.
197.
70. Ferri, Studi’sui Partiti Politici, p.
170.
71. G. Leibholz,
“Der Parteienstaat des Bonner
Grundgesetzes”, in Recht, Staat, Wirtschaft, v. III.
72. Ernst Forsthoff, “Zur verfassungsrechtlichen
Stellung und inneren Ordnung der Parteien”, in Die
Politischen Parteien im
Verfassungsrecht, pp.
6-7.
73. Max Webber, Staatssoziologie, p. 50.
74. Idem, ibidem,
p. 53.
75. Georges Burdeau, Traité de Science Politique, t.
1, pp. 435-437.
76. Georges Burdeau, La Democratie, p. 57.
77. Georges Burdeau, Traité de Science Politique t. I,
p. 434.
78. Hans Nawiaksy, Allgemeine Staatslehre, p. 97.
221
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