O partido político no Brasil

25 . O PARTIDO POLÍTICO

NO BRASIL

1. A escassez de estudos sobre

o partido político no Brasil — 2.

Conservadores e liberais, no

Império, reduzido a um só

partido: o do poder — 3.

Mentalidade antipartidária e

estadualismo dos partidos na

República Velha — 4. A reforma

eleitoral e o partido

político depois da Revolução de

1930 — 5. O retrocesso do

Estado Novo: extinção dos

partidos políticos e malogro do

partido único — 6. A

institucionalização jurídica dos

partidos políticos no Brasil (o

avanço da Constituição de

1946) e a crise do partido

nacional — 7. Requisitos para a

formação dos partidos e

evolução do sistema partidário

nas Constituições brasileiras —

8. O novo Estado partidário do

Constitucionalismo brasileiro: —

8.1 O regime representativo e

democrático — 8.2 A

personalidade jurídica — 8.3 A

atuação permanente — 8.4 A

fiscalização financeira — 8.5 A

disciplina partidária — 8.6

Âmbito nacional - 8.7 A vedação

de coligações partidárias — 9. A

dimensão sociológica do partido

político brasileiro.

1. A escassez de estudos sobre o partido

político no Brasil

Com exceção das análises precursoras de

Oliveira Viana, sob inspiração dominantemente

sociológica, dos esplêndidos estudos do professor

Afonso Arinos de Melo Franco, de algumas páginas

brilhantes de Themístocles Cavalcanti e do zelo

demonstrado na pesquisa por Orlando M. Carvalho, a

ciência política no Brasil quase continua ignorando o

estudo sistemático e interpretativo da formação e

comportamento dos partidos políticos desde suas

origens até os nossos dias.

Com efeito, a escassez de ensaios

monográficos dessa natureza denota simplesmente

que os nossos publicistas nunca reconheceram às

agremiações partidárias, na história política do país, a

importância capital de que elas se vão revestindo

contemporaneamente. Tinham razão de proceder assim

esses historiadores e intérpretes tanto de nossa antiga

formação imperial como da fase republicana

subseqüente.

Em verdade, a vida constitucional do Brasil se

fez sempre no Império e na República à base de

personalidades, de líderes políticos e caudilhos,

homens que dirigiam correntes de opinião ou

interesses, valendo-se apenas do partido como símbolo

de aspirações políticas, nunca como organizações de

combate e ação, que jamais chegaram a ser.

Não andaria exagerado pois quem datasse da

Constituição de 1946 a existência verdadeira do partido

político em nosso país, existência que começa com o

advento dos partidos nacionais.

Os cem anos antecedentes viram apenas

agremiações que, à luz dos conceitos contemporâneos,

relativos à organização e funcionamento dos partidos,

dificilmente poderiam receber o nome partidário.

Vejamos porém o que foram essas organizações

no Brasil Imperial e na primeira fase do Brasil

Republicano.

2. Conservadores e liberais, no Império,

reduzidos a um só partido: o do poder

Os dois grandes partidos do Império — o

Conservador e o Liberal — têm controvertidas até

mesmo as suas origens, que uns dão como sendo de

1837 (Soares de Sousa), outros de 1838 (Nabuco).

Forcejando por dirimir a dúvida, escreveu o eminente

professor Afonso Arinos: “Se tivéssemos de sugerir por

nosso lado uma solução para o problema, diríamos que

a formação do partido liberal coincide com a

elaboração do Ato Adicional e a do Conservador com a

feitura da lei de interpretação”.1

Os liberais do Império exprimiam na sociedade

do tempo os interesses urbanos da burguesia

comercial, o idealismo dos bacharéis, o reformismo

progressista das classes sem compromissos diretos

com a escravidão e o feudo.

Os conservadores, pelo contrário, formavam o

partido da ordem, o núcleo das elites satisfeitas e

232

reacionárias, a fortaleza dos grupos econômicos mais

poderosos da época, os da lavoura e pecuária,

compreendendo plantadores de cana-de-açúcar,

cafeicultores e criadores de gado.

No entanto, essa linha divisória e imaginária,

traçada pelo historiador político, nem sempre reflete

a coerência das posições que assumiram as duas

forças partidárias do Império, pois em face do poder

que cobiçavam, a bandeira dos princípios era não

raro deposta para prevalecerem os interesses

áulicos, as conveniências de ocasião, as abdicações,

as acomodações.

Daí, na prática do regime, ser quase

nenhuma a diferença entre um liberal e um

conservador, com o que vínhamos a ter também no

Brasil imperial, conforme lembra Arinos, a

reprodução daquilo que Jefferson contemplara já no

sistema dos partidos americanos, ao assinalar que

“todo o país era republicano, mas que todo o país era

igualmente democrático”.2

Descrente das reformas e das promessas dos

partidos, quando o ostracismo os distanciava da

munificência real, Rui Barbosa escreveu que “os dois

partidos normais no Brasil se reduzem a um só: o do

poder”.3 Ao condenar o Partido Conservador, Rui

afirmou que as facções do Império são “sindicatos de

especulação organizada que destroem a moral

pública e corrompem as instituições”.4

Acrescentou ainda o autorizado intérprete

das instituições imperiais que “em última análise, o

que todos queriam era o poder para o qual a escada

é a benevolência do paço”,5 e que “o partido liberal

exulta, porque está no poder; o partido conservador

revolta-se porque o privaram do governo”,6 que

“ambos se acomodam à canga e à peaça, contanto

que se lhes dê a erva fresca do poder”,7 e que, em

suma, “a nação não crê em nenhum dos dois

partidos”.8

Da Guerra do Paraguai à Proclamação da

República, os problemas políticos e sociais do

Império se avolumam de tal maneira que os dois

partidos tradicionais entram em crise sem meios de

fazer face à gravidade da situação.

O partido do movimento — e aqui aplicamos

rigorosamente a linguagem partidária de Nawiasky —

que deveria ter sido o grêmio liberal, cede cada vez

mais, no coração do reformismo, o lugar aos radicais,

que abraçaram o programa republicano e lançaram,

desde 1870, em A República o Manifesto Republicano.

Estava aberta a estrada para o desfecho

incruento de 15 de novembro: os descontentamentos

acumulados nos horizontes da questão militar, os

imprevistos da questão religiosa, os transtornos da

questão servil, assim como a crise da idéia federativa,

de que Rui Barbosa se fizera paladino e expoente,

batalhando, com rara fidelidade partidária, até às vésperas

do colapso imperial; todos aqueles fatos, enfim,

fizeram irremediável a crise das instituições e poriam

termo à existência dos dois grandes partidos do

Império: o Conservador e o Republicano.

3. Mentalidade antipartidária e estadualismo dos

partidos na República velha

Com o advento da República, o princípio de

organização partidária no Brasil, longe de melhorar ou

aperfeiçoar-se, padeceu, ao contrário, duro revés.

Houve relativamente ao Império considerável

retrocesso, porquanto duas pragas flagelaram logo de

início o sentimento político: a mentalidade

antipartidária, tão admiravelmente proclamada por

Afonso Arinos, e o caráter regional das organizações

partidárias, que não transpunham o apertado círculo

dos interesses estaduais e serviam tão-somente de

instrumento político a poderosas combinações

oligárquicas.

O próprio federalismo embaraçou a formação

de sólidas agremiações partidárias. Nas preocupações

reformistas que a República trouxe para o país

figurava, em primeiro lugar talvez, de acordo com as

aspirações constitucionais de 1891 — pelo menos como

Rui as formulara — a consolidação da ordem

federativa, a qual tinha precisamente por obstáculo as

antecedências da tradição unitária do Império.

Todos os empenhos convergiam para criar nas

antigas províncias o sentimento da máxima

descentralização possível. O país, complacente, parecia,

de olhos vendados, estimular o surto oligárquico

estadual. Em seus novos moldes republicanos, o

partido político era primeiro o agente do antipartidismo

nacional, a saber, a ferramenta daquelas oligarquias

233

que empolgaram o poder e governaram o país

durante quase meio século da República velha.

Mas sempre no fundo dos grandes recuos

políticos que a história aparentemente registra — e o

antipartidismo da República foi um desses recuos —

atuam já as forças que hão de devolver a história ao

porvir, e fazer que as idéias e as instituições

retomem o seu curso, refluam ao leito da correnteza

histórica, reabram os caminhos interrompidos,

reconciliem, no caso brasileiro, o partido com a sua

tendência irreprimível e necessária, que é a da

marcha para a amplitude democrática do poder, a

participação popular cada vez mais ampla, o

alargamento indispensável do círculo de ação

partidária, que não poderia jamais confinar-se, senão

transitoriamente, ao âmbito provincial.

Aquelas forças, por conseguinte, que

instintivamente acolheram o germe do futuro partido

de quadros nacionais se reconhecem cativas aos

vastos movimentos de opinião que trouxeram,

desordenada, mas precursoramente, a intervenção

de ponderáveis massas políticas no processo eleitoral,

prenunciando já o fim daquele longo ciclo

republicano antipartidário ou apartidário, que

compusera a mentalidade política nacional até 1930,

explicável pelas razões já expostas.

A Campanha Civilista (Rui versus Hermes), a

Reação Republicana (Nilo Peçanha versus Bernardes)

e a Aliança Liberal (Vargas versus Júlio Prestes) dão

testemunho de que a democracia de massas, que

seria depois em sua institucionalização política a

democracia de partidos, fiel assim às transformações

do século, tinha todavia oculta em suas mãos o

destino das instituições, que haveria mais tarde de

moldar com a força e intensidade do pensamento

novo.

Com efeito, do Império aos nossos dias, o

partido político segue uma trajetória de

transformação quantitativa e qualitativa: do antigo

partido aristocrático do Império se chega ao partido

popular ou democrático da República de hoje.

Antes que se operasse na fase mais recente

de nossa história republicana essa mudança, houve

porém o longo interregno da pulverização partidária

nos termos já referidos dos partidos de âmbito

estadual, fase que corresponde ao extenso período

de paciente implantação das instituições republicanas.

4. A reforma eleitoral e o partido político depois

da Revolução de 1930

Depois da Revolução de 1930, principia o Brasil

a variar em matéria de partidos. A primeira

manifestação concreta da obra reformista desse

movimento se oferece, no âmbito político, com o

Código Eleitoral que o Governo Provisório expediu a 24

de fevereiro de 1932. Deu essa lei importante passo no

sentido de preparar as condições básicas indispensáveis

à autenticidade democrática do partido político.

Assim foi que instituiu a representação proporcional, o

voto secreto e a Justiça Eleitoral.

Deixou porém de dar o passo decisivo, que

seria a criação do partido político nacional. Este

somente surge graças ao reformismo da segunda

ditadura, com o Estado Novo (1937-1945), no ano do

seu colapso. Fora omissa a Constituição de 1934

tocante a esse aspecto da organização partidária, de

modo que as eleições implícitas no sistema seriam

disputadas ainda por partidos estaduais e não por

agremiações nacionais.

O velho quadro do regionalismo partidário da

Primeira República (1891-1930) sobrevivia

juridicamente, em face da Constituição de 1934, não

obstante a letra constitucional adotar a

proporcionalidade da representação e o sufrágio

universal, igual e direto (Art. 23), bem como manter a

conquista do Código de 1932, cifrada no

estabelecimento da Justiça Eleitoral.

Contribuíram essas garantias a tornar definitivo

o fim das antigas influências oligárquicas nos quadros

políticos regionais, influências que a Revolução viera

precisamente banir.

O estadualismo partidário remanescente tinha

porém os seus dias contados e findaria em termos de

sagração jurídico-eleitoral e presença na vida política

do país com a morte da própria Constituição de 1934.

Se essa Constituição fez largos progressos com

vistas ao aperfeiçoamento do sistema democrático,

incorporando ao texto as inovações do Código Eleitoral

de 1932, sua posição em presença do partido político é

ainda de inegável reserva e timidez.

234

Uma única vez, em seu artigo 170, n. 9,

emprega a Constituição o termo partido político, para

fazê-lo aliás num sentido meramente negativo,

quando veda com penalidade ao funcionário se valer

de sua autoridade “em favor de partido político ou

exercer pressão partidária sobre os seus

subordinados”.

No mais, a referência aos partidos, que ainda

consta, é a do artigo 26, no qual as organizações

partidárias são designadas com o nome de

“correntes de opinião”. Manda ali o texto

constitucional que se lhes assegure no Regimento

Interno da Câmara, “tanto quanto possível, em todas

as Comissões, a representação proporcional”.

A alusão ao partido político, partido ainda

então de características estaduais, representava,

apesar de defeituosa, uma certa admissão indireta

da necessidade que a consciência política do país

sentia em trazê-lo mais cedo ou mais tarde para a

órbita constitucional.

Por esse lado, a efêmera Constituição de

1934 foi um progresso. Mas ninguém contestará que,

ao instituir a representação profissional, lado a lado

com a representação política no legislativo, o

documento de 1934, em seu artigo 23, deu um passo

atrás, com aquela medida híbrida, a saber, recuou do

sentido de democratização, que vem fazendo do

partido político, durante o século XX, o instrumento

por excelência do Estado social na democracia de

massas.

5. O retrocesso do Estado Novo:

extinção dos partidos políticos e malogro do

partido único

Da Constituição de 1934 à Constituição de

1946, com o advento do Estado Novo e a

implantação de sua ditadura, em 1937, ocorre um

hiato de toda a vida partidária em nosso país.

A pluralidade partidária se extingue. Paira

sobre os partidos o silêncio da Carta fascista. Nem

sequer o partido único vinga, partido que em toda a

parte é o sustentáculo das ditaduras, o braço político

da opressão organizada. Houve com efeito tentativa

malograda de criá-lo, ao anunciar-se a fundação de um

movimento de bases oficiais, com o nome de Legião

Cívica Brasileira (Discurso de Amaral Peixoto, a 27 de

maio de 1938, proferido com a autoridade de genro do

Sr. Getúlio Vargas e Interventor Federal da ditadura, no

Estado do Rio). Não chegou esse movimento a florescer

em virtude da resistência oposta pelo Exército.

Era ele, todavia, a réplica que o ditador

procurava dar à deserção do apoio integralista, uma

vez que o movimento dos camisas verdes (Ação

Integralista Brasileira) apelara para a rebelião armada,

após ver frustrados os seus propósitos políticos,

frustração patenteada com os efeitos do Decreto-Lei n.

37, de 2 de dezembro de 1937, que dissolvera os

partidos existentes no país e interditara daí por diante

toda ação política organizada em bases partidárias.

Com a derrota da Itália fascista e da Alemanha

nazista, o Estado Novo, já agonizante, deu, sob intensa

pressão da classe média, uma guinada para a

democracia, preparando e decretando a 28 de maio de

1945 a Lei número 7.586 do novo Código Eleitoral.

Trouxe a legislação do fim da quadra ditatorial

importantes novidades para o processo eleitoral no

país: instituiu, pela vez primeira em nossa história, o

partido de âmbito nacional, fez obrigatória a

candidatura partidária, adotou a representação

proporcional e definiu, para efeito de registro, o partido

político de caráter nacional.

Veio a seguir a redemocratização do país e com

esta a Constituição de 1946, que conservou na

essência as conquistas de nosso segundo Código

Eleitoral, baixado ainda pela ditadura.

6. A institucionalização jurídica dos partidos

políticos no Brasil (o avanço da Constituição de

1946) e a crise do Partido nacional

A Constituição de 1946 se pôs realmente na

linha do constitucionalismo contemporâneo ao

reconhecer a existência dos partidos políticos, de tal

maneira que já não deixa lugar a dúvidas. Emprega a

esse respeito linguagem bastante precisa, se a

cotejarmos com o texto lacunoso e defeituoso da

Constituição de 1934.

São quatro as referências aos partidos,

constantes da Constituição, com as emendas que lhe

235

foram feitas.

A primeira é a do artigo 40 e seu parágrafo

único, que dispõe sobre a representação proporcional

dos partidos nacionais, na constituição das

Comissões.

Reaparece depois o partido político citado no

parágrafo único do artigo 48, quando se lhe

reconhece constitucionalmente a faculdade de oferecer

representação documentada para efeito de

perda do mandato de deputado ou senador, por

infração de qualquer dos pontos enunciados no

mencionado artigo.

No artigo 119, n. I, a Constituição confere à

Justiça Eleitoral, entre outras atribuições, a do

registro e cassação dos partidos políticos.

Enfim, no § 13, do artigo 141, declara que “é

vedada a organização, o registro ou o funcionamento

de qualquer partido político ou associação, cujo

programa ou ação contrarie o regime democrático,

baseado na pluralidade dos partidos e na garantia

dos direitos fundamentais do homem”.

Poder-se-ia escrever bastante acerca da crise

que ao presente atravessam os partidos políticos no

Brasil. Tem a experiência do partido nacional apenas

cerca de trinta anos. Há sido nas suas linhas gerais

um partido de patronagem, salvo a exceção

representada pela corrente ideológica de extremadireita

— o extinto Partido de Representação Popular,

constituído por remanescentes do integralismo,

primeiro movimento partidário que se organizou em

bases nacionais, e pelo Partido Comunista, posto na

ilegalidade pouco depois do advento da Constituição

e em virtude precisamente do já mencionado § 13,

do artigo 141 do texto constitucional.

Agremiações menores, de esquerda, ainda há

pouco atuantes, como o Partido Socialista Brasileiro,

conservavam um caráter ideológico definido, mas

tanto quanto o Partido de Representação Popular não

logravam participar na vida política com a força e o

prestígio eleitoral dos três grandes partidos: o Partido

Social Democrático, o Partido Trabalhista Brasileiro e

a União Democrática Nacional.

Esses três últimos grêmios repartiam entre si,

de forma oscilante, a influência política no País,

constituindo ora o governo, ora a oposição. A

representação proporcional e o sistema presidencial

figuravam entre as principais determinantes formais da

crise do partido político brasileiro, debilitado ademais

pela corrupção e pela influência estranha dos chamados

grupos de pressão.

Nenhum estudo acerca do partido político no

Brasil estaria porém completo, se omitisse a

importância que desempenham as Forças Armadas,

como fator de decisão política, mormente nas ocasiões

de crise mais aguda das instituições.

É o Exército parte daquela Constituição viva a

que se referem os publicistas. Entra no quadro políticoconstitucional

como uma realidade sociológica. Há

quem afirme que é o partido mais forte toda vez que a

demagogia e a corrupção desagregam as estruturas

partidárias tradicionais.

Quando o General Costa e Silva, então Ministro

da Guerra, em oração proferida no transcurso do

primeiro aniversário do movimento militar de 31 de

março de 1964, aludiu ao Exército como “o Partido forte

que o Governo conta para que jamais voltem a

frutificar no solo pátrio a subversão e a corrupção”,10

não estava emitindo conceito novo.

É conhecida desde a época imperial essa

modalidade de participação, conforme elucida Afonso

Arinos de Melo Franco no seguinte lugar de sua obra

clássica sobre os partidos políticos: “Finalmente, e

como fator decisivo, o Exército foi se tornando, no fim

do Império, uma espécie de partido político sui generis,

partido que funcionava fora do jogo constitucional, mas

que nem por isso dispunha de menor prestígio”.11

Em suma, se o partido político brasileiro chegou

a tomar constitucionalmente a forma de partido

nacional, o que se observa à margem da realidade

jurídica é que os seus interesses mais fortes não

tomaram ainda dimensão nacional, continuando a

gravitar de preferência na órbita estadual. Mas a

consciência partidária, em termos de interesse geral do

país, ultrapassando a prevalência dos regionalismos

políticos, é algo que só o tempo e a prática leal e

desembaraçada do sistema democrático poderá

satisfatoriamente implantar.

As taras, vícios e imperfeições de nossa origem

colonial, um complexo de retardamentos políticos e

sociais, marcam fundo a face das instituições

brasileiras.

País singularmente desenvolvido,

236

subdesenvolvido e semidesenvolvido ao mesmo

tempo, o Brasil reúne assim todas as idades

econômicas, que exercem sobre o processo político,

mormente sobre a estrutura e o comportamento dos

partidos, influência deveras perturbadora, explicativa,

em larga parte, da penosa e turbulenta crise por

que passam constantemente as nossas agremiações

partidárias.

7. Requisitos para a formação dos partidos e

evolução do sistema partidário nas

constituições brasileiras

Remonta a intervenção jurídica no domínio

político-partidário em nosso País ao Código Eleitoral

de 1932 (Decreto n. 21.075), que fez a primeira

menção legislativa ao partido político no Brasil.

Consideravam-se partidos políticos pelo

Código de 1932:

a) os que adquirissem personalidade jurídica,

mediante inscrição, no registro a que se referia o

artigo 18 do Código Civil;

b) os que não tendo logrado personalidade

jurídica se apresentassem para igual finalidade, em

caráter provisório, com um mínimo de 500 eleitores;

c) as associações de classe legitimamente

constituídas.

Veio depois a Constituição de 1934, que

ignorou ainda os partidos políticos, salvo no artigo

170, inciso 9º, onde impunha perda de cargo ao

funcionário público que exercesse pressão partidária

sobre seus subordinados ou favorecesse partido com

influência de autoridade.

Deu o passo seguinte na legislação partidária

a Lei n. 48, de 4 de maio de 1935, que modificou o

Código Eleitoral, assim dispondo acerca dos partidos:

a) considerar-se-iam partidos políticos os que

tivessem adquirido personalidade jurídica nos termos

da lei; b) admitir-se-iam como partidos Provisórios,

para a fase da eleição respectiva, grupos mínimos de

200 eleitores que, em cada eleição, registrassem

candidatos.

Fez descer a Constituição de 1937 sobre os

partidos políticos espessa cortina de silêncio. No

entanto, coube à ditadura do Estado Novo, ao ano de

sua desintegração, caracterizar novamente, do ponto

de vista jurídico, os partidos políticos, considerando

como tais toda associação de pelo menos dez mil

eleitores, de cinco ou mais circunscrições eleitorais,

que tivessem adquirido personalidade jurídica nos

termos do Código Civil (art. 109 do Decreto-lei n. 7.586,

de 28 de maio de 1945).

Operada a redemocratização, tornou a

legislação ordinária a ocupar-se do assunto, definindo

desta feita o partido político como “toda associação de,

pelo menos, 50.000 eleitores, distribuídos por cinco ou

mais circunscrições eleitorais e a nenhuma podendo

pertencer menos de mil, e que tiver adquirido

personalidade jurídica nos termos do Código Civil” (art.

21 do Decreto-lei n. 9.528, de 14 de maio de 1946).

Foram estabelecidas pelo legislador, no artigo

132 e § 1ª do Código Eleitoral de 24 de junho de 1952,

as mesmas exigências acima expostas.

A legislação subseqüente ao movimento militar

de 1964, inspirada em seus postulados, inclinou-se, em

primeiro lugar, por uma tendência de aberta

racionalização do pluralismo partidário no Brasil. A essa

inferência chega-se facilmente pela leitura da Lei

Orgânica dos Partidos Políticos (Lei n. 4.740, de 15 de

julho de 1965), cujo artigo 7º dispõe:

“O partido político constituir-se-á,

originariamente, de pelo menos 3% (três por cento) do

eleitorado que votou na última eleição geral para a

Câmara dos Deputados, distribuídos em 11 (onze) ou

mais Estados, com o mínimo de 2% (dois por cento),

em cada um”.

Antes, porém, que a lei em questão produzisse

na vida partidária brasileira os seus efeitos políticos,

baixou-se o Ato Institucional n. 2, de 27 de outubro de

1965, cujo artigo 18 extinguia os “atuais partidos políticos”,

cancelando-lhes os respectivos registros.

Com o Ato Complementar n. 4, de 20 de

novembro de 1965, instituiu a lei brasileira as

organizações sucedâneas dos antigos partidos políticos.

Dispunha o artigo 1°. daquele Ato:

“Aos membros efetivos do Congresso Nacional,

em número não inferior a 120 deputados e 20

senadores, caberá a iniciativa de promover a criação,

dentro do prazo de 45 DIAS, de organizações que terão,

nos termos do presente ato, atribuições de partidos

políticos, enquanto estes não se constituírem”.

Enfim, estabeleceu a Constituição de 1967, no

237

inciso VII do artigo 149, a “exigência de dez por

cento do eleitorado que haja votado na última

eleição geral para a Câmara dos Deputados

distribuídos em dois terços dos Estados, com o

mínimo de sete por cento em cada um deles, bem

como dez por cento de deputados, em, pelo menos,

um terço dos Estados, e dez por cento de

senadores”.

A técnica constitucional dos percentuais

eleitorais mínimos fora evidentemente concebida

com o propósito de criar de modo artificial um sistema

bipartidário rígido.

A Emenda Constitucional n. 1, de 1969, veio

porém atenuar bastante o rigor daqueles

percentuais, com abertura a uma flexibilidade maior

do sistema partidário que, sem volver ao pluralismo

com multiplicidade, poderia razoavelmente ensejar a

formação de um terceiro partido. A criação deste

resultaria em desafogo político para a crise de

confiança no antigo sistema partidário, em que a

ARENA era tida como o partido da Revolução e o

MDB como o partido suspeito de abrigar sentimentos

retaliativos de inspiração contra-revolucionária.

Aquelas exigências para organização e

funcionamento de um partido político ficaram

reduzidas com a Emenda de 1969 a 5% do eleitorado

que houvesse votado na última eleição geral para a

Câmara dos Deputados, distribuídos pelo menos em

sete Estados, com um mínimo de 7% em cada um

deles.

8. O novo Estado partidário do

constitucionalismo brasileiro

No direito constitucional moderno a

legislação brasileira, tocante aos partidos políticos,

ocupa posição manifestantemente precursora.

A “constitucionalização” do partido político,

sem as vacilações que se poderiam ainda assinalar

nas Constituições antecedentes (em 1934, uma

única referência ao partido político, constante do

inciso 9º do artigo 169; em 1946, cinco alusões

esparsas), se faz agora definitiva, incontestável:

Toma perfil de sistematização que coloca

juridicamente nosso País entre os Estados que mais

cedo progrediram no reconhecimento dessa realidade,

da qual somente um ato de cegueira jurídica poderia

transviar o legislador constituinte.

O século da democracia social impôs ao

constitucionalismo de nossa época a evidência do

fenômeno partidário, que já não poderá ser tratado

com indiferença pelos textos, mas há de dominá-los, se

efetivamente quisermos descer ao fundo da questão

política, para medi-la em termos essencialmente

jurídicos, segundo as idéias e interesses que as

agremiações partidárias conduzem e exprimem, como

órgãos por excelência que são da vontade social. Com

a constitucionalização dos partidos políticos levada a

cabo pelas Cartas de 1967 e 1988, certos traços e

princípios fundamentais passaram a refletir a ideologia

de nosso sistema partidário e ao mesmo passo

estampar a dimensão jurídica de sua estruturação,

rigorosamente de acordo com os preceitos

constitucionais estabelecidos. Com isso, atestou-se o

elevado grau de interesse do legislador constituinte por

um tema que o direito constitucional, durante largo

espaço de tempo, fingiu de todo ignorar.

A diretriz atualizadora do regime partidário já

fora parcialmente expressa pela antiga Lei Orgânica

dos Partidos Políticos (Lei n. 4.740, de 15 de julho de

1965), sob inspiração do Senador Milton Campos.

8.1 O regime representativo e democrático

Já se disse, com assaz de razão, que o regime

partidário é a mais formosa criação política do nosso

século, a única talvez original na ciência política desde

Aristóteles.

Sem o partido político, nem as ditaduras nem

os poderes democráticos de sociedade alguma do

nosso tempo lograriam subsistir, a não ser

transitoriamente.

A importância capital da organização partidária

faz com que tanto as ditaduras como as democracias

cuidem de institucionalizar o partido político, por

instrumento mesmo ou pressuposto da realização dos

fins de que o Estado contemporaneamente se investe.

Determinou essa ascensão do elemento

partidário na vida das instituições mudanças

substanciais de atitude e procedimento das forças polí-

238

ticas, que têm no partido o caminho natural para

galgar e conservar o poder. De semelhante ascensão

resultaram, igualmente, variações consideráveis,

tanto no caráter como na forma das instituições

mediante as quais a ditadura ou o regime

democrático se traduzem.

Antes que viesse o fenômeno partidário a se

manifestar no Estado moderno com a agudeza

corrente a autocracia era apenas o poder de um

homem só e a democracia, o poder de homens

“individualizados”. Hoje pertence a ditadura ainda a

um chefe, mas este exprime invariavelmente a

vontade do grupo dominante e monopolizador, ao

passo que a democracia, deixando de ser a

representação de indivíduos, se transformou, pelo

pluralismo social, em governo de grupos, com uma

ação tradutora de tendências coletivas, a fazerem de

cada parlamento aquele estuário ou praça de

interesses, cuja existência Rui Barbosa tanto

recriminava ao proclamar sua índole de político

intrinsecamente liberal.

O constitucionalismo contemporâneo em

alguns Estados subdesenvolvidos se arma de

instrumentos novos, tendentes a preservar o caminho

democrático e conservar intactas as bases do

regime.

Por essa via reconhecidamente difícil,

transitam também as três Constituições brasileiras

de pós-guerra, conforme veremos.

Antes da Lei Fundamental de Bonn, em 1949,

já o constituinte brasileiro inscrevera na Constituição

de 1946 o princípio, ora renovado, que veda “a

organização, o registro ou o funcionamento de

qualquer partido político ou associação, cujo

programa ou ação contrarie o regime democrático,

baseado na pluralidade dos partidos e na garantia

dos direitos fundamentais do homem” (art. 141, § 13

da Constituição de 1946).

Essa regra, tendo servido de base ao

cancelamento do registro do Partido Comunista

Brasileiro, em 1948, não foi criação original do poder

constituinte da redemocratização.

Foram os autores da Constituição de 1946

buscá-lo decerto na legislação ordinária vigente, a

qual, já naquele mesmo ano, dispunha sobre referida

matéria.

Havia a esse respeito dois decretos-leis:

a) o Decreto-lei n. 9.528, de 14 de maio de

1946, que determinava fosse cancelado o registro do

partido político, uma vez comprovado que,

contrariando seu programa, “praticava atos ou

desenvolvia atividades que colidissem com os

princípios democráticos ou os direitos fundamentais do

homem, definidos na Constituição”; b) o Decreto-lei n.

7.586, de 28 de maio de 1945, cujo artigo 114

dispunha que seria negado registro ao partido cujo

programa contrariasse os princípios democráticos, ou

os direitos fundamentais do homem, definidos na

Constituição.

Da Constituição de 1946, passou o princípio a

constar também do Código Eleitoral de 1950 (Lei n.

1.164, de 24 de julho), artigo 132, § 3ª.

A seguir, reproduziu a Lei Orgânica dos Partidos

Políticos (Lei n. 4.740, de 15 de julho de 1965), no seu

artigo 5º, o dispositivo constitucional de 1946, ao

mesmo tempo que precisou com mais ênfase o caráter

e a missão democrática das organizações partidárias.

Ao consolidar os princípios da vida partidária,

definiu a legislação revolucionária na Lei Orgânica a

finalidade dos partidos políticos como sendo a de

“assegurar, no interesse do regime democrático a

autenticidade do sistema representativo” (artigo 2° da

Lei n. 4.740).

E logo adiante estabeleceu no artigo 18 que “o

programa dos partidos deverá expressar o

compromisso de defesa e aperfeiçoamento do regime

democrático definido na Constituição”.

Veio, subseqüentemente, a Constituição de

1967 dispondo que se guardasse fidelidade em matéria

partidária ao “regime representativo e democrático,

baseado na pluralidade de partidos e na garantia dos

direitos fundamentais do homem”.

Apresentava-se o texto novo tecnicamente

superior ao antecedente, menos passível portanto de

impugnação.

Pecava o art. 141, § 13, da Constituição de

1946, pela ambigüidade ou pelo exclusivismo,

chegando a uma opção doutrinária em proveito da

acepção lata e rigorosa de regime democrático.

Essa imprecisão se atenua, sem renegar-se

aquela opção, quando o constituinte de 1967 alude ao

“regime representativo e democrático”. Melhor fora se

239

houvesse escrito regime democrático ou regime

democrático-representativo.

A democracia representativa é apenas uma

modalidade de regime democrático. Representação e

democracia, conceitos distintos, andam por vezes

desacompanhados. Haja vista a democracia grega.

Tampouco define a pluralidade partidária o regime

democrático, mas uma forma de regime

democrático. É elemento contingente e histórico. A

democracia direta dos antigos não conheceu

partidos, muito menos a pluralidade. Que diriam

contemporaneamente dessa pretensiosa e genérica

acepção os teóricos marxistas ou os pensadores

políticos da África tribal, vocacionalmente

monopartidária?

8.2 A personalidade jurídica

Pela primeira vez em nossa legislação faz-se

matéria de direito constitucional a personalidade

jurídica dos partidos. Entrou o princípio no inciso II do

artigo 149, da Constituição de 1967, e no § 2°, do

art. 17, da Constituição vigente. Segundo esta, os

partidos políticos adquirem personalidade jurídica na

forma da lei civil e registram seus estatutos no Tribunal

Superior Eleitoral.

Estava já inscrito na legislação ordinária o

princípio da personalidade jurídica, desde o Código

Eleitoral de 24 de fevereiro de 1932. Dispunha essa

lei que a aquisição da personalidade jurídica se fazia

mediante inscrição no registro a que se reportava o

art. 18 do Código Civil.

A Lei n. 48, de 4 de maio de 1935

(Modificações do Código Eleitoral), posto que menos

explícita, não alterou tal disposição, pois considerava

partidos políticos os que tivessem adquirido

personalidade jurídica nos termos da lei.

A vinculação da personalidade jurídica com o

registro pelo Tribunal Eleitoral, começa somente

desde o Código Eleitoral de 24 de julho de 1950, cujo

artigo 132 definia os partidos políticos como pessoas

jurídicas de direito interno, dispondo a seguir, no

parágrafo 2º, que eles adquiriam a personalidade

jurídica com o seu registro pelo Tribunal Superior

Eleitoral.

No mesmo sentido, atuou a legislação

revolucionária. Com efeito, dispõe a Lei Orgânica dos

Partidos Políticos que adquire o partido personalidade

jurídica com seu registro pelo Tribunal Superior Eleitoral

(art. 3°) e que são pessoas jurídicas de direito público

interno os partidos políticos (art. 2°).

8.3 A atuação permanente

Representa a atuação permanente dos partidos,

erigida em princípio constitucional, uma das melhores

conquistas do nosso direito constitucional, nessa

matéria, visto que capacita as organizações partidárias

a desempenharem função da mais alta

responsabilidade política, cívica e educacional no

quadro da sociedade subdesenvolvida, estabelecendo

entre o povo e o governo um elo de confiança, bem

como de assíduo debate das grandes teses nacionais.

A ausência de fixação desse objetivo em termos

de lei fazia antecedentemente dos partidos agrupações

de ação passageira, somente sentida às vésperas dos

pleitos eleitorais. Findos estes, desfalecia toda a

atividade partidária, de modo que tanto o povo como

os representantes caminhavam indiferentes à

existência dos partidos.

Internamente “despolitizados”, os partidos

brasileiros, salvo as exceções ideológicas, eram simples

máquinas de indicar candidatos, recrutar eleitores,

captar votos, justificando assim em parte o desprezo do

líder extremista que a eles se referiu como “mera

dança ou festival de letras”.

Com efeito, raramente desciam ao fundo dos

temas mediante os quais se definem dramaticamente

— na hora que flui — os rumos e destinos da sociedade

brasileira.

Reage-se pois contra o oportunismo eleitoral

dos partidos. Até ao presente, cessada a campanha de

captação de votos, costumavam eles cair no

esquecimento e anonimato, perdendo de todo o

contato com a massa de eleitores. Nenhuma missão,

nenhum trabalho orientador do eleitorado chegavam a

promover. E no entanto sabe-se como o partido pode e

deve ser no Estado contemporâneo um órgão útil e

valioso de aperfeiçoamento das instituições, como

pode e deve propagar no povo os mais altos princípios

240

da ideologia democrática.

Em países subdesenvolvidos qual o Brasil,

ainda não se atentou de modo suficiente para o

potencial de ajuda espiritual e material que os grêmios

políticos representam, se for pautada sua ação

em proveito da coletividade, de maneira constante e

sistemática.

A assistência partidária desafogaria talvez

grandemente funções ainda cometidas ao

paternalismo estatal, de maneira que essas

gigantescas “cooperativas” constituiriam uma

excelente e enérgica linha auxiliar do Estado

democrático, em seu reforço de romper as algemas

do subdesenvolvimento.

Demos largo passo nessa direção com o

inciso constitucional n. III do artigo 149, da Carta de

1967 que estabeleceu o seguinte princípio: “atuação

permanente, dentro do programa aprovado pelo

Tribunal Superior Eleitoral, e sem vinculação de

qualquer natureza, com a ação de governo,

entidades ou partidos estrangeiros”.

Não constava esse dispositivo do Projeto

Oficial nem do Projeto da Comissão de Juristas. Mas a

legislação ordinária, desde a Lei Orgânica dos

Partidos (art. 75) já o consagrava, quando atribuía

aos partidos função permanente, assegurada:

a) pela continuidade dos serviços de

secretaria; b) pela realização de conferências; c) pela

promoção de congressos ou sessões públicas, ao menos

duas vezes por ano, para difusão de seu

programa; d) pela manutenção de curso de difusão

doutrinária, educação cívica e alfabetização; e) Pela

manutenção de um instituto de instrução política,

para formação e renovação de quadros e líderes

políticos; f) pela manutenção de bibliotecas de obras

políticas, sociais e econômicas; g) pela edição de

boletins e outras publicações.

O cumprimento dessas regras há de

contribuir para modificar o presente estado de

entorpecimento da vida partidária, dinamizando a

clientela política e implantando de maneira contínua

a comunicação ora pálida e quase inexistente entre

as bases e a cúpula.

Deixará de ser o partido, pois, aquele

“transporte” que o aventureiro político em busca de

legenda se habituara a tomar, para poder descer à

porta das assembléias legislativas, em cujo recinto

lograva ingresso.

8.4 A fiscalização financeira*

* A Lei n. 8.713, de 30.9.93, que “estabelece normas

para as eleições de 3.10.1994”, dispôs a respeito “da

arrecadação e da aplicação de recursos nas campanhas

eleitorais”, permitindo (art. 38) as doações e

contribuições “em dinheiro ou estimáveis em dinheiro,

para campanhas eleitorais”, por pessoas físicas ou

jurídicas, com os limites constantes dos parágrafos do

art. 38 e das exceções do art. 45.

Graças à fiscalização financeira, exerce o

Estado um poder de controle sobre os partidos,

evitando desgarrem eles para a corrupção e se convertam

em centros ou focos de perversão da vontade

popular, com visíveis danos morais e materiais à

sociedade e ao regime democrático.

É a pureza do sistema partidário sem dúvida a

primeira condição de funcionamento normal dessas

correntes que conduzem a opinião e concorrem a

transformar em lei nas casas legislativas a vontade dos

cidadãos.

Dada, pois, a importância de que se revestem

contemporaneamente os partidos, sem os quais já se

não identifica nenhum sistema democrático de

inspiração ocidental urge estabelecer mecanismos

legais de controle sobre suas finanças, tocante à

origem de recursos e respectiva contabilidade.

A preocupação de pôr cobro ao abuso do poder

econômico na vida dos partidos cresceu

consideravelmente no período inicial da

reconstitucionalização do País, após a ditadura do

Estado Novo, determinando assim as primeiras

medidas legislativas de saneamento da atividade partidária.

Antes já da Constituição de 1946, o legislador

ordinário, tendo em vista preservar a índole pátria dos

partidos políticos e mantê-los afastados de todo

compromisso ou ligação com forças estranhas ao país,

cominava sanções ao partido político (cancelamento do

registro) “quando se provasse que recebia de

procedência estrangeira orientação político-partidária,

contribuição em dinheiro ou qualquer outro auxílio”

(art. 26 do Decreto-lei n. 8.566, de 7 de janeiro de

241

1946). A Constituição de 5 de outubro de 1988

manteve expressamente essa proibição aos partidos

políticos de receberem recursos financeiros de

entidade ou governos estrangeiros, não admitindo

laços de subordinação a estes (art. 17, II).

O Código Eleitoral de 1950, baixado após a

experiência de um qüinqüênio aproximadamente de

redemocratização e ressurgimento da vida partidária,

desta feita em âmbito nacional, regulou amplamente

nos artigos 143 e 146 a contabilidade e as finanças

dos partidos políticos.

Dispunha o Código, numa prescrição de alto

espírito moralizador, reproduzido também na

legislação subseqüente (parágrafo 1° do artigo 54,

da Lei Orgânica) que os partidos deveriam manter

rigorosa escrituração de suas receitas e despesas,

indicando-lhes a origem e aplicação (art. 148,

parágrafo 1°, do Código Eleitoral de 1950).

A Lei Orgânica dos Partidos Políticos (1965)

aperfeiçoou as regras já esboçadas no Código

Eleitoral de 1950 com respeito às finanças partidárias.

Estabeleceu as seguintes vedações:

a) receber, direta ou indiretamente,

contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em

dinheiro procedente de pessoa ou entidade estrangeira;

b) receber recursos de autoridades ou órgãos

públicos, ressalvadas porém as dotações oriundas

das multas e penalidades aplicadas nos termos do

Código Eleitoral e dos recursos financeiros

destinados por lei ao fundo partidário, em caráter

permanente ou eventual;

c) receber, direta ou indiretamente, qualquer

espécie de auxílio ou contribuição das sociedades de

economia mista e das empresas de serviço público;

d) receber, direta ou indiretamente, sob

qualquer forma ou pretexto, contribuição, auxílio ou

recurso procedente de empresa privada, de

finalidade lucrativa.

A máxima inovação do regime de 1964

acerca dos partidos políticos foi indubitavelmente a

criação do fundo partidário, que pôs o Brasil, nesse

terreno legislativo, em dia com as nações mais

adiantadas do mundo, cujos sistemas legais, como o

da Alemanha, reconhecendo já a função pública dos

partidos, associam-no ao Estado, que entra assim a

estipendiar tais organizações, de modo a livrá-las

eventualmente da interferência ruinosa e suspeita de

fontes clandestinas e antidemocráticas de apoio

financeiro.

Aparece o fundo partidário instituído no art. 60

da Lei Orgânica dos Partidos (Lei n. 4.440, de 15 de

julho de 1965).

Constituir-se-á esse Fundo:

a) das multas e penalidades aplicadas nos

termos do Código Eleitoral a leis conexas;

b) dos recursos financeiros que lhe forem

destinados por lei, em caráter permanente ou eventual;

c) de doações particulares, inclusive com a

finalidade de manter o instituto a que se refere o artigo

75, inciso V (instituto de instrução política).

Em suma, a legislação eleitoral, reforçada por

dispositivo constitucional, acolheu dois aspectos novos

em matéria financeira: a vedação ao partido político de

receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma

ou pretexto, contribuição, auxílio ou recurso

procedente de empresa privada de finalidade lucrativa,

e a instituição do fundo partidário.

Não atinamos todavia com a extensão

moralizadora daquela vedação, uma vez que o mesmo

legislador no artigo 66, da Lei Orgânica, abriu depois a

porta do fundo partidário a “doações particulares”, que

milionários generosos poderão fazer, em proveito do

mencionado fundo.

8.5 A disciplina partidária

As Constituições democráticas do século XX,

mormente as dos Estados subdesenvolvidos, que

apregoam filiação política às matrizes do pensamento

ocidental, não podem conhecer outra forma de

democracia senão a democracia partidária, democracia

de grupos e não de indivíduos, democracia que reclama

do indivíduo politicamente atuante uma fidelidade

rigorosa às correntes de opinião e interesse que o

investiram no exercício do mandato.

A imperatividade deste é notória em nossos

dias. Temos aí uma conseqüência lógica da época

política fundamentada no debate e na participação,

com todos os homens exprimindo “socialmente” suas

aspirações. Superou-se assim a pulverização individual

242

do século XIX, da democracia liberal, mais atenta a

uma liberdade abstrata e, por isso mesmo, menos

realista, do que a uma influência efetiva e

organizada dos cidadãos na direção dos interesses

coletivos, os quais, em última análise, acabam sendo

os do próprio indivíduo, quando este, corretamente,

faz coincidir seus fins pessoais com o bem público.

A Emenda n. 1 à Constituição de 1967, dando

um passo que reputamos fundamental para a

implantação do Estado partidário, instituiu no

parágrafo único do artigo 152 o mandato imperativo

de índole partidária, conferindo ao partido político

um completo domínio sobre o representante em

matéria de obediência às diretrizes partidárias.

Segundo aquela Emenda, perderia o mandato no

Senado Federal, na Câmara dos Deputados, bem

como nos órgãos legislativos estaduais e municipais

aquele cuja atitude ou voto contrariasse “diretrizes

legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção

partidária” ou deixasse o partido sob cuja legenda

fora eleito. Dispunha o texto constitucional que a

perda do mandato seria decretada pela Justiça

Eleitoral, mediante representação do partido

assegurado o direito de ampla defesa.

Esse reforço à disciplina partidária fora

proposto já no Projeto da Comissão de Juristas, mas

desatendido no Projeto Oficial de que resultou a

Constituição de 1967.

A violação dos deveres partidários constituiu

até então objeto de uma inócua disciplina interna,

disciplina no partido. Com efeito, medidas de cunho

preponderantemente moral e desprestigiador

(advertência, suspensão por três a doze meses,

cassação da função em órgão partidário e expulsão)

se acham previstas nas cominações do artigo 51 da

Lei Orgânica dos Partidos Políticos, aplicáveis aos

filiados que faltarem: a) a seus deveres de disciplina;

b) ao respeito a princípios programáticos; e c) à probidade

no exercício de mandatos ou funções

partidárias.

Autoriza ainda a Lei Orgânica dissolução do

diretório quando houver: violação do estatuto, do

programa ou da ética partidária; desrespeito a

qualquer deliberação regularmente tomada pelos

órgãos superiores do partido; impossibilidade de

resolver-se grave divergência entre membros do

diretório e má gestão financeira (art. 52).

8.6 Âmbito nacional

Graças à Constituição de 1967, ganhou o

âmbito nacional dos partidos políticos uma rigidez e

segurança que não possuía pela legislação antecedente.

Verdade é que a Constituição de 1946 já se

reportava três vezes ao caráter nacional dos partidos,

sem elevá-los no entanto, explicitamente, à categoria

de princípio constitucional.

Fizeram-se essas referências:

a) no parágrafo único do artigo 40, ao tratar da

“representação proporcional dos partidos nacionais” na

constituição das comissões do poder legislativo;

b) no artigo 70, ao assegurar “a representação

proporcional dos partidos políticos nacionais”;

c) e, enfim, no artigo 160, ao declarar

“excetuados os partidos políticos nacionais” da

vedação constante do artigo 160 referente à propriedade

de empresas jornalísticas.

Mas a legislação ordinária, desde a Lei n. 7.586,

de 28 de maio de 1945, criara já o partido político de

âmbito nacional. Pusera termo assim às agremiações

de cunho meramente local, que embaraçavam a

unidade de ação política das representações

parlamentares, presas a um regionalismo não raro

estéril e deplorável.

Com efeito, o artigo 110, e parágrafo 1°

daquela lei, elaborada na agonia do Estado Novo,

dispunha que só podiam ser admitidos a registro os

partidos políticos de âmbito nacional.

A seguir, continha o Decreto-lei n. 9.528, de 14

de maio de 1946, no artigo 22 e parágrafo 1° idêntica

disposição.

Não foi revogada essa legislação, mas antes

fortalecida pela menção constitucional aos “partidos

políticos nacionais”, formando-se assim a convicção de

que o poder constituinte confirmou a existência dos

mesmos naquela dimensão já traçada pelo legislador

ordinário.

Veio depois o Código Eleitoral de 1950,

dispondo que os partidos políticos “adotarão programa

e estatuto de sentido e alcance nacional” (Art. 132, §

1ª). Na mesma direção os artigos 1°, 7° e 8° da Lei

243

Orgânica dos Partidos Políticos, de 1965, bem como o

projeto da Comissão de Juristas, cujo art. 57 assim

rezava: “os partidos políticos terão âmbito nacional”.

Não é o partido político de âmbito nacional

criação jurídica artificial, conforme poderia supor-se à

primeira vista. Artificial, e até certo ponto

desagregador, foi o estímulo que se deu na República

velha aos regionalismos políticos, às combinações

oligárquicas, ao partido local. A nação viva e

pensante, pelas suas elites, reagia porém contra

essa deformação, estendendo algumas vezes a todo

o País as campanhas de opinião, autênticas cruzadas

pessoais de civismo, como aquelas empreendidas

por Rui Barbosa, Nilo Peçanha e Getúlio Vargas,

respectivamente em nome do poder civil, da

regeneração republicana e da verdade eleitoral.

O unitarismo partidário, que desembocou no

partido nacional, contra o regionalismo de inspiração

federalista ou autonomista, é o fato mais digno de

nota no quadro das mudanças políticas processadas

desde a organização dos partidos na vida política

brasileira dos últimos trinta anos.

Cabe destacar aqui igualmente ação

vanguardeira dos movimentos ideológicos, que

abalaram o País após a revolução de 1930,

responsáveis, não resta dúvida, por uma cristalização

mais rápida do sentimento nacional ao redor de

idéias e programas.

A Ação Integralista Brasileira e a Aliança

Nacional Libertadora foram nos idos da década de 30

expressões vivas e conscientes do radicalismos de

direita e esquerda, respectivamente. Precursores

verdadeiros do partido de âmbito nacional, deixaram

um sulco profundo no domínio da opinião, pois ao se

dissolverem computados estavam os dias do regionalismo

partidário em nossa Pátria.

Enfim, a Constituição de 1988 manteve

taxativamente o caráter nacional dos partidos

políticos conforme consta do artigo 17, inciso I.

8.7 A vedação de coligações partidárias

O princípio constitucional do inciso VIII do

artigo 152, da Emenda 1 à Constituição de 1967 que

vedava as coligações partidárias, perdeu substancial

razão de ser, em decorrência das restrições impostas à

pluralidade do sistema partidário e à pouca ênfase que

logicamente se atribuiu ao princípio da representação

proporcional.

Com efeito, na Constituição de 1946, a

representação proporcional era prevista em quatro

artigos (56, 134, 40 e 53), estendendo-se o princípio à

composição da Câmara, aos partidos políticos

nacionais, à constituição das comissões do poder

legislativo federal e às comissões parlamentares de

inquérito.

Dada a multiplicidade partidária, as alianças ou

coligações de partidos, freqüentes às vésperas dos

pleitos, desvirtuavam o critério da proporcionalidade e

minavam as bases desse sistema de representação.

Chegavam assim a consentir que certas reuniões de

legendas ostentassem uma força política em desacordo

com o apoio eventual que o eleitorado daria ao

programa de cada partido, tomado insuladamente.

Máquina eleitoreira, que ensejava as mais

esdrúxulas combinações, como, em certos Estados, a

da ex-UDN com o extinto PTB, determinavam as

coligações estremecimentos com respeito às idéias e

aos princípios, aluindo assim a confiança popular nos

partidos, provocando a desmoralização dos programas,

precipitando a decomposição das lideranças.

Constituíam pois, segundo Hermes Lima, “uma

das perversões mais audaciosas do sistema

proporcional, pelas conseqüências que produzem, pela

confusão que estabelecem, pelo cinismo das

combinações que possibilitam”.

A disposição constitucional porém em face da

rigidez da estrutura partidária já não teve a

profundidade dos efeitos que alcançaria quando a

representação proporcional se apresentava em toda

sua extensão, como um dos fundamentos de nossa

vida política, tendo, então, por objeto gerar

organizações partidárias que expressassem as distintas

e variáveis correntes de opinião ou camadas de

sentimento popular, produzidas no País.

9. A dimensão sociológica do partido político

brasileiro

Em Problemas de Política Objetiva, o terceiro

244

problema que serve de tema a Oliveira Vianna e a

que este consagra três breves capítulos, é o da

organização do partido político no Brasil.

Concedendo a Rui Barbosa o merecimento

inestimável de haver acordado o país para a

participação cívica nas campanhas eleitorais e mostrando

quanto já se fizera a esse respeito até a

Campanha de Nilo Peçanha, em 1922, Oliveira

Vianna assinala, de uma parte, a inutilidade imediata

daqueles movimentos feitos sobe a crosta letárgica

da sociedade rural brasileira, imobilizada nos

vínculos do personalismo e presa ao cerrado egoísmo

dos clãs e seus chefes — sociedade insensível, por

conseguinte, à palavra política, às plataformas de

governo, às formulações administrativas, ao apelo

dos programas, à exposição das idéias e dos princípios

— mas, doutra parte, ressalva, um tanto

contraditório, o pessimismo que exala, agudo, de

suas reflexões iniciais.

Esse pessimismo assim se exprime:

“Campanhas e propagandas com intuitos eleitorais

só se justificam entre povos cuja organização

partidária não é o clã pessoal, ou em que o instinto

gregário está ausente do caráter das maiorias

populares”.12

Conclui porém que aquelas caravanas, com

paciência e lentidão, fazem trabalho ingente,

constroem o futuro, plantam o carvalho que há de

crescer e atravessar decênios, transpor gerações. O

meio rural conhecerá pois os seus problemas

ouvindo o orador dos comícios democráticos. Virá

depois o tempo alforriá-lo da dependência do chefe.

A este se prendem as populações rurais por “instinto

de fidelidade” por “preconceito de lealdade”, por

todos esses elementos de sujeição pessoal que

tolhem se deixem elas “arrastar pela força abstrata e

invisível das idéias”.13

Do mesmo sociólogo: “Os nossos homens de

interior costumam apoiar homens — e não

programas; pessoas — e não idéias”.14

Não temos democracia de partidos e a razão,

segundo Oliveira Vianna, reside nisso: “Ora, em

nossa democracia, o que vemos é justamente o

contrário disto: ela se baseia em indivíduos — e não

em classes; em indivíduos dissociados — e não em

classes organizadas, e todo mal está nisto”.15

Crê ademais o mesmo pensador que “todas as

tentativas de organização partidária em nosso País,

desde o Primeiro Império” foram vítimas de um logro: o

de “julgar possível a organização de um partido —

partido que não seja um bando, agitando-se em torno

de um homem, de um caudilho — sem a preliminar

organização das classes econômicas, das classes que

produzem e contribuem”.16

Todo o pensamento de Oliveira Vianna como

análise sociológica do partido político no Brasil é em

larga parte correto ou válido até as vésperas da

Revolução de 1930. Mas desde que ele escreveu

aquelas considerações, o meio eleitoral subjacente às

estruturas partidárias padeceu em nosso País algumas

relevantes transformações. Houve pois mudança,

houve progresso, houve passagens qualitativas em

termos de apreciação social das nossas bases políticas.

Com efeito, da Revolução de 1930 aos nossos

dias, observam-se os seguintes pontos de mudança: as

massas rurais já não compõem sozinhas as três quartas

partes do corpo eleitoral; o sufrágio urbano se

fortaleceu quantitativamente por decorrência da

revolução industrial em marcha, e essa elevação

aritmética tende a robustecer-se com o tempo; o

eleitor, em largas zonas rurais, continua preso ao chefe

político, por laços de adesão pessoal, mas essa adesão

já não é passiva ou incondicional: resulta agora da

expectativa de uma prestação e contraprestação, base

da mantença do prestígio das lideranças políticas;

enfim, o eleitor vota ainda, em grande parte, fora de

um quadro de idéias, mas consciente do imediatismo

pertinente ao atendimento de certos interesses de

ordem pessoal ou de natureza pública. Dantes apenas

a obediência cega, o voto manipulado nas fraudes

eleitorais, o falseamento da verdade política. Agora, o

voto dado por um eleitor exigente de compensações de

ordem pessoal: o emprego, por exemplo.

O erro de Oliveira Vianna é supor que na

democracia do século, necessariamente uma

democracia de massas, seja possível o comportamento

ideológico do corpo eleitoral classificado em partidos

políticos. Esse comportamento será de exceção, e só

reconhecível àquelas agremiações em desacordo com o

sistema político estabelecido e assim determinadas no

propósito de reformar ou abater as instituições desde

os seus fundamentos.

245

Temos, por conseguinte, no Brasil, o que não

poderíamos deixar de ter: esse quadro partidário de

patronagem, destino de todas as situações

democráticas da faixa ocidental, coerentes com as

suas origens. Já chegamos, pois, a semelhante grau

de desenvolvimento. O que temos distinto da

Inglaterra, dos Estados Unidos e mais países

ocidentais é apenas a base da pirâmide eleitoral, ou

seja, a compacta massa rural e urbana de eleitores,

cuja tomada de consciência política, quando

efetivamente ocorrer, se dará principalmente em

termos sociais, em sentido oposto à política habitual

dos partidos. Dar-se-á com notas de agressividade e

impaciência, que se não observam, com a mesma

intensidade, nos países desenvolvidos.

“Desrevolucionar” essas massas consiste

portanto em acomodá-las ao processo partidário

clássico. A democracia partidária será sempre no

Brasil politicamente personalista em matéria de

colheita ou captação de sufrágios: democracia de

confiança no homem público para atender clientelas,

democracia de empregos ou democracia para dar

soluções administrativas, práticas, concretas,

positivas, a problemas que, se não dizem respeito a

pessoas determinadas, dizem respeito a grupos ou

classes.

Nisso se cifra o máximo de despersonalização

a que se pode chegar num processo partidário onde

não se venha a confundir o voto nas idéias com o

voto nas ideologias.

Se entendermos por voto nas idéias o voto

em planos e programas de governo, tomando por

tácitas as bases institucionais, que serão feitas

instrumentos ou órgãos desses planos, então já

temos em verdade uma pequena parcela do

eleitorado brasileiro resolutamente caminhando para

esse resultado.

Mas não tenhamos ilusões maiores a esse

respeito. À proporção que camadas sociais mais

numerosas se vão politizando, egressas da

marginalização que as excluíra de toda ingerência no

processo político, observa-se que seu

comportamento dificilmente se poderá conter nos

moldes tradicionais do pluripartidismo ocidental.

A democracia de massas nos países

desenvolvidos abrange uma só força sufragante, com

indiferença à tese ideológica, como no caso norteamericano;

com sustentação manifesta da ideologia

dominante, de cunho democrático-parlamentar, como

no caso da Inglaterra.

Ali, eleitor e eleito buscam solução para

problemas ou alimentam idéias de teor políticoadministrativo,

sem jamais questionarem as bases do

sistema.

Do ponto de vista qualitativo, é isto o máximo a

que se há de chegar em países, onde a dissidência

ideológica na estrutura partidária raramente alcança

abalar o quadro das instituições.

Num país porém sem os níveis de um

desenvolvimento industrial consumado, que é o caso

do Brasil, esse quadro se modifica, complica-se,

enreda-se em contradições flagrantes e

desesperadoras.

Convocado à participação, o eleitorado poderá

ouvir das lideranças políticas o sedutor apelo às

atitudes ideológicas. Os problemas mais importantes

em nosso país se vinculam invariavelmente a questões

estruturais. Debatê-los partidariamente traz sempre o

“inconveniente” de suscitar questões de fundo. Não

suscitá-los, significa manter partidos e opinião boiando

sem rumo em superfície de mar revolto, batido pelas

tempestades sociais, que poderão mais cedo ou mais

tarde fazer submergir as instituições democráticas.

A dimensão social e política que se abre ao

partido político brasileiro em termos de conservação

democrática implica portanto algo mais que aquilo que

se passa na Inglaterra, Itália e Estados Unidos. Implica

tomada de consciência quanto às responsabilidades de

uma missão para a qual ele se afigura de todo

despreparado.

Não basta situá-lo, pelo aperfeiçoamento

democrático, como um partido de idéias, esvaziado de

ideologia, conforme o modelo das organizações

partidárias norte-americanas, ou fazê-lo militantemente

ideológico como na Inglaterra (a ideologia

democrática). Urge dar-lhe um programa de governo,

com idéias profundas de reforma econômica e social,

que tragam na adesão ao princípio democrático uma

confissão também dos rumos a serem perlustrados

quanto à transformação histórica da sociedade

subdesenvolvida ou semidesenvolvida em sociedade

plenamente emancipada tocante à questão do século,

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que é, como todos sabem, para nós, a questão do

desenvolvimento.

A solução norte-americana geraria crises

incoercíveis, crônicas, inarredáveis. A solução inglesa

parece-nos melhor. Resta porém saber se seria

formalmente possível. Demanda o máximo de

“politização” dos partidos no quadro da ideologia

democrática. Precisariam eles de transformar-se a

cada passo em escolas de reverência à lei, de culto

às instituições, de consolidação da confiança pública

nos homens que governam e no regime a que

servem para formar então lideranças de escol, ou

homens que tivessem o perfil de estadistas.

Partiríamos a seguir, democraticamente, para

intentar a solução de problemas, que muitos

descrêem seja possível nos moldes competitivos da

recente estrutura que tinham os partidos brasileiros,

e que continuarão a ter, sem dúvida.

Ora, essa desconfiança inicial, feita de

pessimismo e suspeição, constitui já um agente

negativo, fator que mina as esperanças da opinião

na subjugação das crises, por meios ou instrumentos

normais de comportamento democrático. E a vida de

um país sub ou semidesenvolvido é a vida em crise

institucionalizada.

Quando chegamos a esta altura da reflexão,

temos que parar. Domina-nos de longe a sedução

parlamentarista. Por sermos um tanto “ingleses” na

solução brasileira que convém às nossas instituições

políticas é que preconizamos o instrumento

parlamentar de governo.

O parlamentarismo educaria os partidos e os

partidos educariam o povo. Daqui por diante a

estrada ainda seria difícil de seguir, cortada de

espinhos, ameaçada de desvios, marcada de longas

e sinuosas curvas, que ladeariam as grandes crises

do poder. Mas se o parlamentarismo desse

porventura ao país alguma tranqüilidade

institucional, a de que mais precisamos desde a

queda da Primeira República, em 1930, decerto que

o sistema cobraria meios seguros de entrar a fundo

na ordem administrativa, financeira e econômica,

para então lograr, com bom êxito e sem abalo do

regime democrático, o termo da mudança industrial,

promotora de nossa elevação à categoria das nações

desenvolvidas do Ocidente.