O Parlamentarismo

22 . O PARLAMENTARISMO

1. A formação histórica do

sistema parlamentar: o governo

representativo e a monarquia

limitada como ponto de partida

— 2. O parlamentarismo dualista

(monárquico-aristocrático)

ou parlamentarismo clássico:

2.1 A igualdade entre o

executivo e o legislativo — 2.2

A colaboração dos dois poderes

entre si — 2.3 A existência de

meios de ação recíproca no

funcionamento do executivo e

do legislativo — 3. O

parlamentarismo monista

(democrático), característico do

século XX — 4. Do governo

parlamentar ao governo de assembléia

(governo

convencional) — 5. Crise e

transformação do parlamentarismo:

as tendências

“racionalizadoras”

contemporâneas — 6. Do

pseudo-parlamentarismo do

Império. (um parlamentarismo

bastardo) ao Ato Adicional de

1961, com o malogro da nova

tentativa de implantação do

sistema parlamentar no Brasil.

1. A formação histórica do sistema

parlamentar: o governo representativo e a

monarquia limitada como ponto de partida

Tomada inadvertidamente, a expressão

parlamentarismo parece à primeira vista indicar o

sistema de governo onde há um Parlamento, do mesmo

modo que o presidencialismo, nessa mesma

ordem de equívocos, a que facilmente se presta o

vocabulário político, conduziria a supor que se trata

do regime onde impera a autoridade do Presidente

da República.

Nem o parlamentarismo se explica através da

mera existência do Parlamento, nem o

presidencialismo se define pela presença apenas de

um Presidente da República, pois regimes há com

Parlamento, sem parlamentarismo (o da Inglaterra,

até meados do século XVIII) e com Presidente da

República, sem presidencialismo (o das repúblicas

parlamentaristas, como a Terceira República

francesa).

Considerado pelo ângulo histórico, o

parlamentarismo representa o ponto de chegada de um

longo desenvolvimento político das instituições

inglesas, cujas nascentes mais remotas teríamos de

situar nos primeiros séculos da monarquia britânica e

cujas origens mais próximas vamos deparar nos

caminhos seguidos pelo Parlamento da Inglaterra, após

o desfecho da “Gloriosa Revolução” (1688). Assinalouse

então, em termos de permanência e continuidade, o

itinerário pacífico do País, rumo às transformações

destinadas a implantar e consolidar, em presença da

coroa hereditária, a hegemonia do ramo eletivo da

representação política, com assento na Câmara dos

Comuns.

Duas fases se distinguem por conseguinte na

história do sistema parlamentar: a das lutas para a

formação do governo representativo em face de uma

monarquia de tendências não raro absolutistas, e que

vai desde o século XIII ao século XVII, e a das

ocorrências pacíficas, mas profundamente

modificadoras, que se desenrolam na vida política

inglesa, durante o século XVIII, quando a Inglaterra

testemunha, como principal efeito da Revolução liberal

de 1688, a passagem, menos de um século depois,

daquele regime representativo, ainda tímido e

modesto, à sua variante mais aprimorada: a forma

parlamentar, na qual fielmente se espelha a influência

já preponderante e inabalável das duas casas

legislativas: a Câmara dos Comuns e a Câmara dos

Lordes.

O regime parlamentar é forma de regime

representativo. Nenhum teorista criou a forma

parlamentar de governo. Se há um sistema de organização

do poder político que resultou diretamente da

história e do contínuo desdobramento das instituições,

este sistema é o parlamentarismo.

Sua origem inglesa só se faz de todo

compreensível, se alargarmos o âmbito da análise

histórica, descendo às instituições da monarquia feudal,

onde se acham plantadas as sementes do poder

representativo.

Este, antes da explosão revolucionária do

século XVII, já conhecia formas institucionais

embrionárias. Assim é que o celebrado Conselho

194

(Permanent or privy Council), também conhecido

pela designação de Concilium, curia regis ou

Parliamentum, assistia o rei nas suas deliberações,

fazendo-se antecessor histórico do moderno

Parlamento inglês.

Até o começo do século XIV, o Parlamento

inglês era ainda o magnum Commune consilium

regni, o Grande Conselho, onde dominava o poder

feudal da alta aristocracia, dos grandes barões

feudais em luta com o soberano. O Parlamento

verdadeiramente só se forma com a aparição da

Câmara dos Comuns, ramo resultante da associação

da burguesia ascendente com a pequena e média

nobreza rural. Ocorre pois a fusão dos deputados dos

burgos com os deputados dos condados; estes de

início mais influentes, aqueles porém mais

numerosos.

Quando a nação feudal se cindiu em duas no

curso do século XIX, ficando de uma parte os

grandes barões feudais agrupados, gravitando ao

redor do rei, e de outra parte, a média aristocracia

da feudalidade de mãos dadas com a burguesia, em

defesa de suas liberdades, estava consumado,

segundo Guizot, um dos momentos supremos na

história das instituições políticas da Inglaterra: o

advento de uma Câmara dos Comuns, começo

verdadeiro do Parlamento com a implantação, já a

esta altura incontestável, do sistema representativo.1

Daí por diante declina e corrói-se o poder da

alta aristocracia, que deixa de ser o temível

adversário que havia sido do poder absoluto,

passando então a escrever-se a história política do

regime representativo através dos combates que o

poder real terá que ferir com um Parlamento, onde

cresce e se avigora rápida e dominadoramente a

influência dos Comuns.

Pouco importa a polêmica dos historiadores

políticos buscando fixar o ano exato em que essa

transformação se operou. Sabe-se com certeza que

já na segunda metade do século XIV o Parlamento

inglês se apresentava com sua fisionomia atual,

repartido em duas casas: a Câmara dos Pares e a

Câmara dos Comuns.

Do século XV ao século XVII, o sistema

representativo porfia com os abusos, o arbítrio e a

vocação absolutista da Coroa, com o despotismo dos

Tudors, no século XVI, com a opressão dos Stuarts, no

século XVII, com os ensaios ferozes da antiga

monarquia feudal, que intenta malogradamente, na

Inglaterra, converter-se, em presença dos novos tempos,

numa monarquia absoluta.

Ao longo de largo período que se estende por

cerca de trezentos anos, até a “Gloriosa Revolução”

(1688), o Parlamento inglês adquire o sentimento de

sua força, toma consciência de seu prestígio,

apresenta-se resolutamente como o poder nacional

diante do rei, discute com energia os assuntos de

governo, faz do imposto o grande instrumento de

sujeição do poder, sustenta nas afamadas petições do

século XVII os princípios básicos de garantia das

liberdades, direitos e franquias já auferidas pelas

camadas economicamente mais ponderáveis do povo

inglês.

Atravessadas pois as revoluções do século XVII,

que decapitaram um rei e baniram uma dinastia, a

Inglaterra surge com o sistema representativo

inabalavelmente consolidado, de trilha aberta já para a

implantação do sistema parlamentar, segundo

momento importantíssimo na vida das instituições

políticas daquele país.

Essa implantação ocorre, conforme os melhores

autores, durante o século XVIII, favorecida por

circunstâncias históricas determinadas, como as que se

prendem ao comportamento dos novos reis da dinastia

de Hannover. Com efeito, do conflito do Parlamento

com os Stuarts, resultara claro o princípio novo do

direito público inglês de que, em caso de pendência

com o poder representativo, os ministros decaídos da

confiança do Parlamento ficariam sujeitos a um

processo de responsabilidade, em que caberia a

acusação à Câmara dos Comuns e o julgamento à Câmara

dos Lordes.

A primeira prova a que foi posta essa regra

nova do direito constitucional inglês se verifica em

1782, quando Lord North, no exercício das funções de

primeiro-ministro, se demite da chefia do governo, em

face da oposição parlamentar que lhe era movida, sem

embargo de contar com a plena confiança do rei Jorge

III.

Temia porém o Primeiro-Ministro que se

consumasse a ameaça pendente do impeachment,

caso não resignasse à sua função ministerial, após

195

receber duas moções de censura e desconfiança.

Os historiadores políticos datam daí o

advento do governo parlamentar na Inglaterra, visto

que este, como assinala Esmein, “não é outra coisa

senão a responsabilidade ministerial arrastada aos

seus derradeiros limites”.2

Causas históricas determinantes desse

desfecho, onde claramente se lê o extraordinário

acréscimo de força, prestígio e influência no poder do

Parlamento, fazendo que este prepondere

definitivamente sobre o poder da Coroa, abrangem

os seguintes fatos da vida política inglesa: a deposição

do último Stuart pelas armas da aristocracia

insurreta, assinalando iniludivelmente a vitória da

causa do Parlamento; a origem da nova dinastia no

consentimento e convocação da autoridade

parlamentar; o procedimento irônico dos “reis

alemães” da dinastia de Hannover, a chamada série

dos “reis impossíveis” (1714-1837), que foram: Jorge

I, um estrangeiro que não esquecia o lugar de

origem, jamais aprendeu a falar inglês, e teve

sempre dificuldade de comunicar-se em latim com os

seus ministros, em suma, um rei completamente

alheio dos negócios públicos, propiciando ao

gabinete reunir-se na ausência do monarca; Jorge II,

um rei fraco, que não forceja por recuperar a

influência perdida pelo antecessor; Jorge III,

obstinado, cego, demente, autoritário e

irresponsável, faz de sua existência “uma espécie de

museu de defeitos de um rei constitucional”;3 Jorge

IV, monarca desidioso e depravado, um roi fainéant,

cuja vida conjugal escandaliza a sociedade inglesa e

desprestigia a Coroa. O Parlamento fortaleceu pois

sua influência e ascendência na direção política do

país, valendo-se do esvaziamento e desuso de

algumas prerrogativas da realeza.

Vê-se conseqüentemente o exagero dos que

datam de 1688, da “Gloriosa Revolução”, o início do

sistema parlamentar, na Inglaterra, o qual, para

instaurar-se de modo definitivo com a adoção e

prática da responsabilidade ministerial, percorre

ainda quase um século de vagaroso desenvolvimento

das instituições.

Com efeito, até chegar “à criação de um

gabinete homogêneo, escolhido pelo rei, mas

responsável política e solidariamente perante o

Parlamento e dirigido por um primeiro-ministro”,

enumera Duguit as seguintes causas, que concorrem

para semelhante resultado: a) a vitória de 1688 do

Parlamento sobre a realeza; b) o controle parlamentar

sobre o governo na votação da proposta tributária

anual; c) a formação de dois grandes partidos

homogêneos, os “Whigs” e os “Tories”; d) a alta cultura

da aristocracia inglesa, e, por fim, e) o já mencionado

advento de uma linhagem estrangeira de reis, em que

o primeiro da série, por ignorância da língua inglesa, se

mostrou incapaz de acompanhar os debates e deliberações

de seu ministério.4

Adquirido depois pelos ministros o hábito de

demitir-se se porventura lhes minguasse a confiança do

Parlamento, estava lançada a pedra angular do

sistema, ficando ao rei o papel de referendar com sua

aprovação imperativa e não já facultativa a

organização do gabinete, que doravante cai na inteira

dependência dos votos da maioria parlamentar.

Todos esses fatores, somados a outros

decorrentes do temperamento e da consciência política

do povo inglês, contribuíram sobremodo a favorecer a

aparição de um sistema de poder político como o

parlamentarismo, que representa inquestionavelmente

a mais perfeita forma de transição e equilíbrio que

jamais se conheceu entre a idade da prerrogativa

monárquica e a era da soberania popular.5

Entra o parlamentarismo definitivamente na

história das instituições políticas como expressão da

luta de dois poderes ou forças antagônicas: a Coroa dos

reis e o Parlamento do povo. Ambos se defrontam

numa disputa de prerrogativas, donde resultará o

domínio sobre a organização política e sua máquina de

governo.

Com o parlamento surge, por conseqüência,

visível dualidade de poderes: a autoridade do monarca,

que declina, quando a monarquia de absoluta se faz

limitada e representativa; e o poder parlamentar, poder

democrático, oriundo da representação nacional, que

emana das fontes populares do consentimento e se

acha em plena ascensão, tanto no alargamento das

suas origens democráticas como no peso da influência

que exercerá, caminhando resolutamente para o

predomínio e subseqüente apogeu.

Esse momento histórico existiu de todo na

Inglaterra durante o século XVIII, explicando-nos, pelo

196

concurso daquelas circunstâncias, que não se

reproduzem artificialmente, e se prendem às

vicissitudes políticas e sociais do povo inglês, a

conseqüente impossibilidade de fabricarmos um

parlamentarismo, que seja fielmente a imagem do

que nasceu e se legitimou nas práticas políticas dos

séculos XVIII e XIX.

Não foi a vontade de um teorista, não foi uma

reflexão doutrinária, não foi um diagrama de sábios

que criou o parlamentarismo, senão que este se

gerou, conforme já ressaltamos, por motivações

históricas difíceis ou impossíveis de reproduzir-se

fora da ambiência social de suas origens.

Daí o devaneio impossível dos que fizeram,

conforme nota Esmein, do direito constitucional

inglês, o direito comum dos povos europeus: quererem

criar, no século XIX e ainda em pleno século

XX, com tinta e papel, no texto artificial das

Constituições, esses produtos inimitáveis do gênio

político de um povo: o rei da Inglaterra e o

Parlamento inglês.

2. O parlamentarismo dualista (monárquicoaristocrático)

ou parlamentarismo clássico

Há duas formas históricas de

parlamentarismo: o chamado parlamentarismo

clássico, legítimo ou autêntico, também conhecido

na linguagem dos tratadistas como parlamentarismo

dualista, monárquico-aristocrático ou aristocráticoburguês,

e o parlamentarismo contemporâneo,

conhecido por parlamentarismo monista,

democrático, comum às formas monárquicorepublicanas

de nossos dias.

Com o parlamentarismo dualista,

determinado pelas contingências históricas já

referidas — o encontro das prerrogativas monárquicas

em declínio com a autoridade política do povo

em ascensão — definem-se de maneira clara os

princípios essenciais e distintivos da forma

parlamentar de governo: a) a igualdade entre o

executivo e o legislativo; b) a colaboração dos dois

poderes entre si; c) a existência de meios de ação

recíproca no funcionamento do executivo e do legislativo.

Cumpre-nos examinar cada um desses aspectos

para tocarmos assim a essência do sistema, segundo a

doutrina parlamentar do século XIX, exposta por

Duguit, Esmein, Burdeau e tantos outros teoristas

insignes do moderno direito político.

2.1 A igualdade entre o executivo e o legislativo

Quanto à igualdade entre o executivo e o

legislativo, faz-se mister ressaltar a necessidade para o

executivo de uma chefia distinta. Desfrutará essa

chefia maior ou menor prestígio também, consoante o

modo de designação do chefe do Estado, que participa

na direção executiva e que no sistema parlamentar

republicano pode ser um Presidente da República,

elevado a esse posto por eleição direta ou indireta.

Quando esse chefe, com alguma parcela de

responsabilidade executiva no sistema parlamentar,

com o direito que lhe reconhece a doutrina de Guizot

de “ser parte ativa e real do governo” como pessoa

moralmente livre e responsável, embora

constitucionalmente irresponsável, segundo o dizer de

Esmein,6 se elege mediante sufrágio direto, seu

prestígio aumenta, sua autoridade se reforça e os

termos do equilíbrio e igualdade entre os dois poderes

ficam melhor resguardados.

Chefe de Estado, o rei ou presidente da

República é politicamente irresponsável. Chefe de

governo, sua responsabilidade se exerce através do

gabinete, que se torna politicamente responsável

perante o Parlamento e cobre assim a responsabilidade

do Chefe de Estado, fazendo-o, por conseqüência,

politicamente irresponsável. Esta última é a doutrina

esposada por Thiers quando resumiu a fórmula da

monarquia parlamentar na célebre máxima de que “o

rei reina, mas não governa”.7

Na monarquia limitada ou representativa, a

decisão era do Chefe de Estado com a referenda dos

ministros; na monarquia parlamentar, decide o

ministério, com a assinatura do Chefe de Estado. De

modo que o Chefe de Estado, no parlamentarismo

clássico, aparece, de forma permanente, segundo

Esmein, como “elemento reflexivo e moderador, cuja

importância aumenta ainda mais nas crises

ministeriais”, transformando-se então no “grande

197

eleitor” e árbitro, que restabelece “o governo

momentaneamente interrompido”.8

Pertence ainda à natureza do sistema

parlamentar, para a conservação da igualdade do

executivo e do legislativo, a dualidade do poder executivo.

Manifesta-se essa dualidade pela presença de

um Chefe de Estado, que representa todo o País,

bem como a independência do executivo, e pelo

gabinete, que atua em conexão com o legislativo,

trazendo ao observador a reminiscência do

fundamento democrático do governo.

Servindo de instrumento de equilíbrio entre

os poderes, aparece enfim o “bicameralismo”. Freio

de debilitação do Parlamento, mecanismo de

resistência à absorção pelo legislativo dos demais

poderes, limite posto aos excessos do poder

parlamentar, eis os fins a que atende o “bicameralismo”.

As duas câmaras não surgiram na

Inglaterra como cálculo político ou freio deliberado

ao poder uno da representação parlamentar. A

instituição do regime parlamentar com o exemplo

inglês fez porém da dualidade uma técnica

conscientemente concebida para mitigar a força do

legislativo, dividindo-o.

2.2 A colaboração dos dois poderes entre si

Quanto ao segundo traço de identificação

essencial do sistema, consubstanciado na

colaboração dos dois poderes, faz-se mister

ressaltar: a) a existência de um gabinete, que

desempenha papel intermediário entre o Chefe de

Estado e o Parlamento; b) a unidade e

homogeneidade do gabinete.

Tem o gabinete sua origem moderna no

século XVII, quando era ainda o ministério do rei

instrumento de seu poder pessoal. Converteu-se a

seguir, por efeito da vitória completa alcançada pelo

Parlamento sobre a realeza, no órgão de confiança

da maioria parlamentar. Sai portanto da sujeição do

monarca, e se torna o aparelho de ligação do

Parlamento com a Coroa, enfeixando em suas mãos

toda a responsabilidade pelo exercício do poder.

No sistema parlamentar o gabinete ou

ministério representa a parte ativa e cambiante da

organização política, o elemento diretor da máquina

administrativa, o órgão que verdadeiramente traça a

política do País, que governa com responsabilidade na

mais lídima acepção do termo.

À frente do gabinete se destaca com o tempo a

figura do primeiro-ministro, um primus inter pares, cuja

função se apresenta ainda obscura em meados do

século XVIII. Reclamação dirigida ao rei da Inglaterra

contra Walpole, o ministro que se gabava de conhecer

“a tarifa das consciências de seu país”9 e já então

chefe de um gabinete de fato, fazia-lhe justamente a

censura de o mesmo irrogar-se a condição de primeiroministro,

“ofício desconhecido pelo direito inglês,

inconsistente com a constituição do País, e solapador

da liberdade, em qualquer forma de governo”.10

Verifica-se porém que no começo do século

passado, a função estava definida. Pitt ao formar o

gabinete de 1803 aparece como o primeiro a empregar

no seu posto a expressão primeiro-ministro, a despeito

de só constar de documentos oficiais desde Lord

Beaconsfield, quando este assina, em 1878, na

qualidade de Plenipotenciário, o tratado de Berlim.

Cabe ao primeiro-ministro organizar o gabinete,

dirigi-lo, presidir-lhe às sessões, chefiar o partido

majoritário, exercer a liderança parlamentar, tratar

diretamente com o rei, ou Chefe de Estado, servir de

intermediário entre o ministério e a Coroa ou a

Presidência da República, enfim, assumir a direção de

todos os negócios de governo e obter sempre o apoio

da maioria, demonstrando para tanto a necessária

habilidade e competência como líder parlamentar.

Contemporaneamente, com o governo de

gabinete, “o primeiro-ministro inglês do século XX é

quase onipotente; muito mais forte que todos os

ministros e todos os favoritos do ancien régime,

porquanto o executivo do século XX é mais vasto que o

do século XVIII ou mesmo o do século XIX. Os ministros

de Luís XVIII não tinham que preocupar-se senão com a

polícia, a política exterior e um pouco de orçamento”.11

Relativamente à unidade e homogeneidade do

gabinete, trata-se de requisito importantíssimo, que se

prende, como é óbvio, à responsabilidade política e

solidária dos ministros, objeto igualmente na história

política da Inglaterra, de longo processo de formação.

Cumpre aos ministros manter completa unidade de

vistas, professando as mesmas opiniões e adotando a

198

mesma política, em ordem a assegurar a

homogeneidade desse corpo dirigente, investido no

inteiro exercício da função governativa.

2.3 A existência de meios de ação recíproca no

funcionamento do executivo e do legislativo

Quanto à existência de meios de ação

recíproca no funcionamento do executivo e do

legislativo, urge ressaltar principalmente o princípio

da responsabilidade ministerial e a faculdade ou

direito de dissolução.

A responsabilidade ministerial, conforme já

asseveramos, foi criação lenta e progressiva do

direito político da Inglaterra, que ainda no século

XVIII sustentava a legitimidade da tese da livre

escolha e demissão de ministério pelo rei.

A Câmara dos Comuns, impotente em face

dessa prerrogativa real, tomou porém um caminho

que acabou por conduzi-la satisfatoriamente ao

domínio do gabinete, quando o impeachment,

empregado para esse fim, transitou do seu caráter

inicial de responsabilidade penal, concepção vigente

no século XVIII, para o de responsabilidade política,

responsabilidade perante a opinião pública, “que

expõe à perda do poder”, e se impõe coletivamente

a todo o ministério, obrigando-o conseqüentemente

à exoneração solidária.

A responsabilidade penal, brandida como

ameaça sobre Lord North, obrigou-o a demitir-se com

todo o gabinete. Daí por diante, tornou-se na praxe

do sistema uma arma fadada a “enferrujar-se”,

substituída que foi, segundo Esmein, “por um

instrumento mais flexível e mais seguro”: a

responsabilidade política e coletiva do gabinete.12

Com efeito, o impeachment oferecia graves

inconvenientes, assim enumerados por Barthélemy e

Duez: “1° — O impeachment, processo penal, supõe

um crime previsto e punido pela lei penal. As faltas

ministeriais não são suscetíveis de impeachment, a

menos que constituam, segundo a lei penal,

infrações, 2º — Pode o rei paralisar a ação penal contra

o ministro em pronunciando a dissolução do

Parlamento ou abstendo-se de convocá-lo (caso de

Buckingham, Danby), 3º — Enfim, pode o rei indultar

o ministro condenado (caso de Danby) ou anistiá-lo”.13

Em suma, a responsabilidade ministerial foi de

início responsabilidade puramente penal, passou

depois a responsabilidade político-penal, até converterse

em responsabilidade política pura.14

Definindo a responsabilidade ministerial

perante o Parlamento, Chateaubriand, na sua obraprima

de doutrinação política, escrita há mais de século

e intitulada A Monarquia conforme a Carta (La

monarchie selon la charte), enunciava já as regras

básicas dessa forma de governo parlamentar que a boa

doutrina batizou com o nome de parlamentarismo

dualista:

“Se se admite esta frase sonora de que os

ministros não prestam contas de sua administração

senão ao rei, compreender-se-á breve por administração

tudo quanto se queira; ministros incapazes

deitarão a França a perder, e as câmaras, convertidas

em seus escravos, cairão no aviltamento... Ademais, as

câmaras não se imiscuirão nunca na administração,

não farão jamais interpelações inquietantes... se os

ministros são aquilo que devem ser, a saber, senhores

das câmaras pelo fundo e seus servidores pela forma,

que meio conduzirá a esse feliz resultado? O meio mais

simples do mundo: o ministério deve dispor da maioria

e marchar com a mesma; sem isso nada de governo”.15

O direito de dissolução representa a

contrapartida da responsabilidade ministerial, a saber,

o meio inverso que possui o governo de atuar sobre o

Parlamento, evitando assim que as assembléias se

convertam em instrumentos onipotentes das maiorias

parlamentares.

Sem essa importantíssima faculdade de

dissolver o ramo eletivo do Parlamento, conferida pois

ao executivo e acompanhada da obrigação em que

este fica de convocar novas eleições num determinado

prazo constitucional, o regime parlamentar se

transmudaria num governo de assembléia, perdendo

aquele admirável traço que distingue precisamente a

flexibilidade do sistema, ao dotá-lo do valioso corretivo

democrático, que é o apelo às urnas, perante a Nação,

como remédio às crises do poder.

O instituto da dissolução foi dos mais

incompreendidos na prática do sistema representativo.

Algumas Constituições das monarquias limitadas o

adotaram. Não o fizeram todavia no espírito da forma

199

parlamentar. Usaram-no ao invés como “arma

ofensiva dada ao Chefe de Estado, contra a

legislatura, para dominá-la ou reduzi-la à sujeição”.16

Não somente essa prática viciosa

desacreditou semelhante instituto, como o rodeou de

suspeição e justificada desconfiança. Não devem

todavia tais temores prevalecer com respeito ao

governo parlamentar, onde a dissolução é “natural,

legítima e quase necessária”, constituindo, segundo

o mesmo Esmein, “o derradeiro meio que resta a um

gabinete para manter-se no poder”,17 depois de

haver caído em minoria no Parlamento. Neste, uma

política contrária ao interesse nacional, abraçada

contra a vontade do ministério, não vingará se o

corpo de eleitores, chamado a pronunciar-se

soberanamente, em conseqüência da dissolução,

eleger novo Parlamento, desta feita favorável ao

gabinete, cuja linha de governo fora impugnada pelo

Parlamento anterior na matéria que determinou a

crise de confiança, da qual duas saídas apenas

restavam ao ministério ameaçado: a renúncia ou a

dissolução.

Vê-se portanto e vê-se claramente que a

dissolução é dos mais idôneos e democráticos

instrumentos inerentes ao sistema parlamentar. Toda

razão tinha por conseguinte Waldeck-Rousseau,

quando, em 1896, assinalava esse aspecto novo e

manifesto de um antigo mecanismo, que em outras

formas de governo conhecera aplicação

antidemocrática, servindo de prerrogativa absolutista

do poder real: “A faculdade de dissolução, inscrita na

Constituição, não é para o sufrágio universal

ameaça, mas salvaguarda. É o contrapeso essencial

aos excessos do parlamentarismo, e é graças à

dissolução que se afirma o caráter democrático de

nossas instituições”.18

3. O parlamentarismo monista (democrático),

característico do século XX

Com o século XX e o aprofundamento das

convicções democráticas de estrutura do poder, com

a igualdade política levada às últimas conseqüências

mediante a instituição do sufrágio universal, com a

órbita do poder consideravelmente alargada pelos

imperativos da intervenção estatal, com as funções da

autoridade cada vez mais dominadas pelas exigências

de contato com a opinião, onde o poder consentido

descobre as bases seguras de seu processo

legitimador, viu-se o parlamentarismo compelido a

transformações sensíveis no funcionamento de todo o

sistema.

Conservando os mesmos traços anatômicos,

sua fisiologia é bem distinta daquela que o século

passado conheceu, sob a forma já referida daquela

dualidade de poderes essenciais: os poderes

monárquico-aristocráticos em decadência e os poderes

democráticos em progressão.

Transitou-se pois para uma modalidade de

parlamentarismo na qual entra a imperar

decisivamente o poder oriundo das fontes

democráticas do consentimento. Ao parlamentarismo

aristocrático sucede o parlamentarismo popular; ao

parlamentarismo de compromisso e equilíbrio de poderes,

o parlamentarismo de gabinete com inteira

fusão de poderes; ao parlamentarismo dualista, o

parlamentarismo monista, com preponderância do

ministério, no chamado governo de gabinete, ou com

hegemonia do Parlamento, a meio caminho já do

chamado governo de assembléia.

É este, a breves traços, o quadro das

instituições no sistema parlamentar contemporâneo.

Concentrou o Parlamento o poder democrático e este

se exerce com tal monopólio, que ficou de todo

impossibilitada a reconstituição do parlamentarismo

primitivo e dualista, tão do sabor ideológico da liberaldemocracia,

substituído já pelo parlamentarismo

monista.

Aqui, a realidade do poder político está em suas

origens no povo e em seus mecanismos de

funcionamento nas casas do poder legislativo. A nota

ideológica dominante do parlamentarismo monista se

prende antes às máximas da democracia social e do

socialismo democrático do que às velhas e

ultrapassadas concepções do monarquismo e da

liberal-democracia.

Relativamente às origens monárquicoaristocráticas

do antigo parlamentarismo dualista, tão

proficientemente empregado pela burguesia liberal do

século XIX, para sustentação de seus interesses

políticos e sociais, assim se exprime nas reflexões do

200

cárcere o decaído estadista da Terceira República

francesa León Blum: “Em nenhum país da Europa,

que seja de meu conhecimento, as origens históricas

do parlamentarismo se prendem a um movimento ou

reivindicação democrática; por toda parte sua

ascendência é aristocrática ou oligárquica; não

tomou caráter e valor democrático senão à medida

que a ele se incorporaram duas noções de ordem

completamente distintas: a responsabilidade dos

ministros perante as assembléias e a universalidade

do sufrágio”.19

Dois aspectos capitais definem a forma mais

lógica do parlamentarismo monista contemporâneo,

na sua variante democrática do chamado governo de

gabinete: a) o afastamento do chefe tradicional do

poder executivo, rei ou Presidente da República, de

qualquer participação efetiva do governo, ficando

sua missão essencial circunscrita apenas ao papel de

Chefe de Estado; e b) a entrega da autoridade

soberana a um único poder: o gabinete, operando-se,

segundo Bagehot, não a absorção do poder

executivo pelo poder legislativo, mas a fusão de

ambos os poderes.20

Com respeito ao primeiro traço — a não

ingerência do rei ou do Presidente da República no

governo — já durante o século XIX Thiers antecipava

a teoria parlamentar ora imperante que retira ao

Chefe de Estado qualquer participação pessoal no

exercício das funções governativas. Dizia, pois, em

1830, o futuro Presidente da República francesa: “o

rei reina, e o País se governa” para logo concluir que

“o rei reina, os ministros governam e as câmaras

julgam”.21

A forma parlamentar da Terceira República

francesa, ao princípio deste século, progrediu

rapidamente para os contornos monistas, fazendo

assim com que o Presidente resignatário, Casemir-

Périer, em carta a um diário francês, escrevesse:

“Dentre todos os poderes que lhe parecem

atribuídos, só há um que o Presidente da República

pode exercer livre e pessoalmente: é a presidência

das solenidades nacionais”.22

Distinguindo na Constituição inglesa a “parte

eficaz” que governa, com o gabinete e os partidos,

da “parte dignificada”, de cunho místico, religioso ou

semi-religioso, que reina, com a Coroa e as tradições

da realeza, Bagehot, autor de obra clássica sobre o

chamado governo de gabinete, insiste no peso da

influência moral que tem sobre a nação política a

presença do rei e das instituições monárquicas, a

despeito de toda a exclusão a que ficou votado o

príncipe na parte propriamente governativa.

Ponderando que “os benefícios de um bom

monarca são quase inestimáveis e os malefícios de um

monarca ruim quase irreparáveis”,23 Bagehot dá

todavia a certa altura de seu livro a medida de quanto

se esvaziou a autoridade real, ao escrever que,

destituída do veto legislativo, a rainha teria que

“assinar sua própria sentença de morte” se assim o

quisessem unanimentemente as duas casas do

Parlamento.24

A essa nota de pessimismo, segue-se porém na

obra daquele clássico da ciência constitucional inglesa

o elogio da monarquia, bem como o encarecimento da

importância que tem a realeza como parte da Constituição,

suas profundas raízes populares, o sentimento que

desperta ainda na alma do povo. Faz Bagehot aquela

observação interessante, segundo a qual se

pedíssemos a um chauffeur de táxi, que nos conduzisse

a “Downing Street”, sede do governo, talvez ele

hesitasse, por não haver jamais ouvido falar nessa rua,

ao passo que se déssemos a direção do Palácio de

Buckingham, sede da monarquia, residência da rainha,

esse mesmo chauffeur não se depararia com nenhuma

dificuldade.25

Em toda a parte onde se venha a praticar o

parlamentarismo monista, onde essa forma tenha tido

andamento lógico e conseqüentemente onde quer que

o princípio democrático se haja firmado

inarredavelmente, tomando-se o mesmo por base das

instituições parlamentares, aparecerão sempre

claramente distinguidas as funções de Chefe do Estado

e as de Chefe do Governo, ficando aquela com o rei ou

Presidente da República, e esta com um gabinete ou

ministério, da inteira e imediata confiança do

Parlamento, através da maioria parlamentar ou do

partido dominante que chegou ao poder.

Respectivamente ao segundo traço, o chamado

“governo de gabinete”, que é a moderna versão

inglesa do parlamentarismo monista, cumpre defini-lo,

segundo Balfour, como o governo de um gabinete,

escolhido pelo legislativo, sob a presidência do

201

primeiro-ministro, ficando referido gabinete

inteiramente sujeito à Câmara dos Comuns, eleita

pelo povo.26

O gabinete no parlamentarismo inglês, sendo

o órgão de controle de todo o governo, dirige a

nação, graças à confiança essencial que recebe do

Parlamento. Trata-se, como notara Bagehot em seu

estudo sobre a Constituição inglesa, de uma

comissão do poder legislativo, mas comissão com

poderes que nenhuma assembléia jamais confiou a

qualquer comitê, salvo transitoriamente, em

ocasiões históricas excepcionais.

Com efeito, essa comissão tem o poder de

dissolver a assembléia que a designou, apelando

desta para outra, do Parlamento que se dissolveu

para aquele que se vai eleger. Nessa dissolução

interfere decisivamente, de tal modo que o governo

de gabinete deixa de ser uma absorção do poder

executivo pelo poder legislativo para se transfazer

fundamentalmente numa fusão de ambos os

poderes.27

Com o governo de gabinete, firma-se o

princípio básico da fusão e combinação dos dois

poderes, o executivo e o legislativo, aquele segredo

da Constituição inglesa, a que se reporta Bagehot,28

ao contrário pois da separação e independência, que

constituem o princípio dominante da forma

presidencial de governo, em matéria de relação de

poderes.

Contemporaneamente, o governo de

gabinete é na máxima parte o governo de um partido

majoritário, que no caso inglês se explica pelo two

party system, o sistema de dois partidos principais,

alternando-se no poder, ao sabor da confiança que o

corpo eleitoral venha porventura a votar-lhe.

A opinião é outra peça importantíssima do

mecanismo parlamentar. Daí dizer-se, sem nenhum

exagero, que só há um sinônimo para o chamado

governo de gabinete: governo de opinião.

O exemplo inglês atesta o poder da opinião,

que organiza e derruba governos, faz e desfaz

maiorias investidas com os poderes subseqüentes de

direção política. O partido e a imprensa, órgãos da

Constituição viva, governam a nação. No sistema

parlamentarista, quantos ministérios não resultaram

da influência de uma folha como o Times ou quantos

gabinetes não devem à imprensa sua ruína e queda!29

4. Do governo parlamentar ao governo de

assembléia (governo convencional)

O parlamentarismo monista, que tem por base

a soberania popular, tomou curso diferente na vida

política de alguns Estados, onde a experiência

parlamentar inglesa não pôde fielmente aplicar-se.

Com efeito, ao invés do chamado governo de

gabinete, enveredam esses Estados por um governo

parlamentar com preponderância da assembléia, como

efeito do enfraquecimento constitucional da competência

do Presidente da República, cuja autoridade

bastante diminuída, sai da esfera executiva para o

exercício de uma magistratura moral implícita nas

funções de Chefia de Estado.

Aqui as atribuições políticas do Presidente se

reduzem a nada, justificando as amargas recriminações

antiparlamentares de um Presidente francês

demissionário, que se queixava de ver todos os seus

poderes oficiais limitados à função decorativa de

presidir a solenidades nacionais. Mas o ministério ou

gabinete nesses Estados não logrou enfeixar a influência

política perdida pelo Presidente da República,

transformado em mera sombra ou fantasma do poder

executivo, influência transferida doravante para o

Parlamento, onde as bancadas majoritárias assumem,

em face do ministério posto sob tutela, papel não

somente de controle, como de direção do governo e de

sua política, ao contrário do que se passa na Inglaterra,

onde o gabinete, com o primeiro-ministro à frente, fica

com a direção e a Câmara dos Comuns com o controle

do aparelho governamental.

A França durante a Terceira e Quarta

Repúblicas, ofereceu o quadro político mais ilustrativo

de uma experiência parlamentar monista, que conduziu

inequivocamente ao predomínio da assembléia e a

visível instabilidade ministerial, decorrente, em larga

parte, da exagerada fragmentação partidária, oriunda

do sistema de representação proporcional, que

obrigava à formação de coligações partidárias sem

consistência nem força para resistir aos embates das

crises e dos acontecimentos.

A conseqüência observada e assinalada por

202

Burdeau era a de que, em se tornando impossível a

solidez ministerial, tão peculiar ao desenvolvimento

do sistema inglês, o governo “já não dominava o

Parlamento, algumas vezes o dirigia, quase sempre

porém o seguia”.30

A eleição indireta do Presidente da República,

quando este deriva seus poderes do Parlamento, o

coloca em posição nada invejável perante o ramo da

representação legislativa, que foi haurir sua

legitimidade e competência nas fontes do

consentimento popular. Aparece assim o Parlamento

mais fortalecido pelo prestígio que lhe conferiu a

investidura democrática direta.

No parlamentarismo monista, com primado

da assembléia, temos uma forma de governo que se

acerca consideravelmente do denominado governo

convencional ou governo de assembléia. Caracterizase

este pela confusão de poderes ou pela

desigualdade entre o executivo e o legislativo.

Converte-se o poder executivo num poder delegado,

com a autoridade governativa atuando na qualidade

de agente ou comissário de uma assembléia

investida de poderes soberanos. Do Parlamento,

recebeu o poder executivo sua competência para o

exercício de um mandato imperativo; revogável pois

ad nutum da mesma assembléia. No regime convencional

o ministério ou conselho governante se

transforma em mero braço executivo das decisões da

assembléia, carecendo portanto de independência de

ação.

Relator-Geral da Comissão de Constituição,

que lavrou o projeto da Constituição francesa de

1946, escreveu Pierre Cot acerca do chamado

governo convencional ou governo de assembléia:

“Este tipo de governo convém aos pequenos países

ou aos períodos muito agitados... Nesse regime, não

somente todo o poder se encontra nas mãos da

Assembléia, senão que é exercido pela Assembléia e

organizado por esta da maneira que cuidar mais

conveniente. Obtém-se por esse meio uma

concentração total e absoluta do poder do Estado. É

o regime particularmente amoldado às necessidades

de ação imediata e sem comedimento. Mais que

qualquer outro, permite mobilizar todos os recursos

da Nação. Convém aos períodos de agitação febril e

de desordem, onde quer que “a salvação da Pátria

deva ser a lei suprema”, onde quer que se trate de

vencer ou morrer. Na realidade o governo convencional

é governo de ditadura, que organiza não a ditadura de

um homem, mas a de uma maioria”.31

Depois de assinalar que se trata de governo

feito para atender às exigências da ação

revolucionária, destinado pois aos períodos de convulsão,

afirma o autor do afamado Relatório que o governo

convencional ignora a questão de confiança, típica do

regime parlamentar.32

O governo de assembléia foi o regime que

surgiu em França, introduzido pela Constituição

montanhesa de 24 de junho de 1793, igualmente

renovado nas assembléias constituintes francesas de

1848 e 1871, e ainda agora adotado pela organização

política da Confederação suíça, cujo executivo, o

Conselho Federal, deriva-se da Assembléia Federal, que

o elege e exerce sobre suas medidas um primado

incontestável.

5. Crise e transformações do parlamentarismo:

as tendências “racionalizadoras”

contemporâneas

Dizem autores franceses que o regime

parlamentar “chegou a constituir o direito comum da

organização constitucional européia”.33

A preferência por essa forma avulta em nossos

dias, quando deixou o recinto europeu e se alastrou

pelo mundo inteiro, com nada menos de 17 repúblicas

e 26 monarquias adotando já o sistema parlamentar,

frente a 26 países apenas que trilharam os caminhos

da organização presidencial, dos quais 19 são

repúblicas deste continente.

Publicistas de alta categoria atribuem o

prestígio do parlamentarismo, entre outras, às

seguintes razões: evoca o apogeu das liberdades individuais,

traz a reminiscência dos grandes duelos da

palavra política na defesa das instituições, marca o

triunfo do regime representativo sobre o poder

absoluto das coroas reacionárias, representa valioso

freio à onipotência da vontade popular, aparece como

instrumento de uma democracia moderada, capaz de

resistir ao arrebatamento das assembléias, mormente

quando estas, conforme aconteceu em 1793, em

França, tomam o poder e o exercem mediante

203

autêntica ditadura legislativa.

Inumeráveis críticas todavia se fazem ao

sistema parlamentar de governo, entendendo

principalmente com a instabilidade a que estaria

sempre sujeita essa modalidade de conformação do

poder.

Como exemplos de instabilidade dos

governos parlamentaristas, tem-se mencionado o

caso histórico da França. No parlamentarismo

francês da Terceira República, que se prolonga de

1875 a 1940, houve nada menos de 105 ministérios.

O parlamentarismo da Quarta República, que vai de

1946 a 1958, conheceu 16 ministérios. A média de

duração de cada ministério não ultrapassou 9 meses.

A França monárquica adotou 9 Constituições,

em 84 anos, desde a Revolução Francesa. Acham

todavia os adeptos do parlamentarismo que essa

instabilidade do sistema é mais aparente do que

verdadeira. Alegam com efeito que se a França

republicana testemunhou tantas quedas de ministérios,

em compensação viu, no período de 65

anos, apenas uma Constituição e nenhuma

revolução.

Com esse forte argumento a favor do

parlamentarismo, asseveram que o sistema pode

ademais oferecer o espetáculo da instabilidade dos

governos, mas semelhante espetáculo fica

largamente compensado pela estabilidade das

instituições.

É patente porém no século XX a crise do

parlamentarismo. Volveu-se numa forma monista,

tendo por substrato a soberania popular. A crise, sob

determinado aspecto, se faz sentir principalmente

nas repúblicas, carecidas daquela força moderadora

e simbólica que a realeza representa com “o

prestígio social do monarca”.

Com efeito, o rei hauria na hereditariedade e

na fidelidade dos súditos ou cidadãos elementos de

respeito e consideração, úteis ao regime, investindose

de um prestígio que não possui, por exemplo, no

regime parlamentar o Presidente da República, ainda

que traga da eleição direta a força e a legitimidade

de seu mandato.34

A eleição direta do Presidente da República

no parlamentarismo para o desempenho da mera

função de Chefe de Estado e não de Chefe de

Governo é antes motivo de grave receio e

preocupação, visto que lhe outorga um prestígio de

investidura em inteiro desacordo com o efetivo papel

que lhe vem reservado no mecanismo do sistema, onde

se acha ordinariamente anulado, tocante a qualquer

atribuição de teor executivo.

Observa-se, na crise do parlamentarismo, que o

desespero dos constitucionalistas há levado muitas

formas parlamentares ao malogro, precisamente em

conseqüência da grande e falaz diligência empregada

para restaurar o dualismo do século passado.

Surgem com certas variantes parlamentaristas

criações políticas assentadas num dualismo artificial: o

da separação e concorrência do poder do Presidente

com o poder das casas do Parlamento, mormente

quando se atenta na origem comum de ambos esses

poderes: o sufrágio popular universal.

O mais atento estudioso e competente

avaliador da crise do parlamentarismo de nosso século,

Mirkine-Guetzévitch, faz girar as transformações por

que há passado a forma parlamentar em torno de

determinadas tendências “racionalizadoras”

contemporâneas.

Entende esse autor que desde a República de

Weimar a racionalização do parlamentarismo em

diversas Constituições européias vem sendo

gradativamente encetada. Verifica-se então que depois

de ter profusa aplicação, sugerida pelas práticas dos

mais celebrados exemplos da Inglaterra, Bélgica e

França, o parlamentarismo ingressa numa fase teórica,

de construção doutrinária, formulação de regras

propostas à observância constitucional, para o exercício

do regime segundo novos modelos de experiência, ou

segundo a pauta de uma “doutrina homogênea e

rígida”.35 É assim que Preuss intervém no

parlamentarismo de Weimar, Kelsen faz a Constituição

da Áustria, os constituintes europeus do primeiro pósguerra

elaboram nas Constituições de 1919-1922 “um

novo direito: o do processo parlamentar”36 onde as

inspirações procedem principalmente da ciência

política e do direito público comparado.37

Afirma Guetzévitch que “a essência do

parlamentarismo moderno reside na aplicação política

e governamental do princípio majoritário”.38 Assinala-se

assim o aspecto capital do predomínio democrático

avassalador no desenvolvimento dessa forma de

204

governo, cujas origens monárquico-aristocráticas dos

séculos XVIII e XIX já ficaram bastante Patenteadas.

A tese do mesmo escritor político se acha

apoiada, conforme ele mesmo cita, pelas reflexões

de Léon Blum, quando este postula com a reforma

governamental a necessidade de um

parlamentarismo à maneira inglesa, onde “legislativo

e executivo vivam num estado de penetração, de

dependência recíproca e que esta colaboração

contínua seja a lei mesma da atividade

governamental”.39 Busca-se por essa via alcançar um

“governo que governe”, tendo de fato o primeiroministro

por depositário incontestável de toda a

autoridade.40

Como se vê, o advento do parlamentarismo

monista, substancialmente democrático, tem levado

uma corrente de autores a propugnar a solução do

fortalecimento da autoridade executiva na pessoa do

primeiro-ministro.

Governando com o apoio da maioria

parlamentar, gerada legitimamente pelo sufrágio

popular, através do mecanismo partidário, seria o

Chefe do Gabinete ou Presidente do Conselho de

Ministros o titular de um poder apto à manutenção

da ordem democrática. Fica esta assim em condições

jurídicas e políticas excepcionais para arrostar com

todas as responsabilidades decorrentes das

complexas tarefas governativas de nossos dias, tão

múltiplas e variadas e tão sujeitas a gerar crises,

quando esbarram com obstáculos ou artifícios que se

tornaram anacrônicos, quais por exemplo os

provenientes do princípio da separação de poderes.

As formas sonolentas e obsoletas pois do

velho parlamentarismo dualista já não atendem às

exigências do moderno Estado social. Ditou este,

com a reforma democrática, a imperiosa necessidade

de acudir com presteza a importantíssimas e

imediatas tarefas de governo. Recaíram sobre o

poder problemas que implicam a destruição de

qualquer ordem ou sistema de governo, obstinado

em represar ou preterir, por inépcia, soluções sociais

urgentes e de todo inadiáveis.

Toda democracia parlamentar onde o poder

popular, como poder das maiorias impacientes de

uma ordem governativa mais eficaz, for eventualmente

tolhido por empecilhos artificiais, será

sempre um poder fadado à morte ou à dissolução, um

poder em crise, um poder no qual o parlamentarismo

falseado significará nada menos que a

institucionalização mesma da desordem e da

instabilidade.

Criou o século XX portanto um novo

parlamentarismo: o parlamentarismo democrático ou

monista, tendo por traço essencial o poder político da

maioria, ao passo que o velho parlamentarismo

dualista, monárquico-aristocrático ou aristocráticoburguês,

se definia apenas como o regime da

responsabilidade política do gabinete.

Toda essa variação se acha perfeitamente

compendiada e esclarecida nas seguintes observações

de Guetzévitch: “O parlamentarismo — não nos

cansamos nunca de afirmá-lo — é a conseqüência

natural, lógica, quase automática da aplicação sincera

do sistema representativo. Quando se toma o regime

parlamentar como um sistema que é antes de mais

nada o da responsabilidade ministerial, falseia-se a

perspectiva histórica e política e a natureza mesma

desse regime: a essência do parlamentarismo é a prerrogativa

da maioria parlamentar de ter o seu

ministério. É verdade que no decurso do século XIX,

sob a monarquia constitucional, o parlamentarismo se

exprimiu no princípio da responsabilidade ministerial.

Mas hoje sua verdadeira significação consiste no poder

da maioria de impor sua vontade na escolha dos

ministros”.41

O mesmo conceito é expresso com igual clareza

mais adiante: “O regime parlamentar é o poder político

da maioria. E é o princípio da vontade majoritária que

obriga o gabinete a ser “responsável”, isto é, a demitirse

quando a maioria o quer.

“Decerto, o regime parlamentar se desenvolveu

de início na Inglaterra, mas ele não pode explicar-se

por inteiro pela prática inglesa ou pela imitação desta

prática. O regime parlamentar aparece lá onde existem

condições necessárias ao funcionamento do governo da

maioria. Não é senão uma conseqüência lógica do

regime representativo democrático. O parlamentarismo

— nunca será demasiado dizê-lo — é a conseqüência

natural, lógica, quase automática da aplicação sincera

do sistema representativo.

“Não resta dúvida que no curso do século XIX,

sob a monarquia constitucional, o parlamentarismo se

205

exprimiu através do princípio da responsabilidade

ministerial. Mas hoje sua verdadeira significação

consiste no poder da maioria de impor sua vontade

na escolha dos ministros. É por esse poder da

maioria, poder absoluto e único conforme os princípios

gerais da democracia, que se exprime de

maneira adequada o parlamentarismo moderno.”42

As Constituições, na sua trajetória

doutrinária, atestam através das fórmulas

empregadas, o sentido desse desdobramento, que

fez do princípio majoritário, princípio democrático, a

nota dominante do parlamentarismo contemporâneo.

Com efeito, nota Guetzévitch que a lei

constitucional francesa de 25 de fevereiro de 1875

continha em seu artigo 6º o seguinte princípio: “Os

ministros são solidariamente responsáveis perante as

Câmaras pela política geral do governo”...

O parlamentarismo da Terceira República,

posto que monista, ainda se inclinava, por

conseguinte, a uma fórmula essencial do velho parlamentarismo,

ao passo que as Constituições

subseqüentes à Primeira Grande Guerra Mundial,

como a Constituição de Weimar, já inscrevem em

seus textos a regra fundamental que define o novo

parlamentarismo. Consiste este basicamente “na

dependência política dos ministros com relação à

maioria, na obrigação jurídica que tem o ministério

de retirar-se toda a vez que seja objeto de um voto

de desconfiança”.43

Tomado o parlamentarismo na sua acepção

corrente e democrática de governo das maiorias,

temos a base simples e homogênea sobre a qual

cada Estado erguerá uma superestrutura jurídica

com as chamadas técnicas de racionalização do

poder parlamentar, tendo em vista sempre a eficácia

crescente e progressiva das instituições políticas, de

modo que possam estas atender

desembaraçadamente aos cuidados e anseios

materiais cada vez mais largos da sociedade, no

interesse da paz, da justiça e da prosperidade de

todas as classes, animadas como se acham por

impaciente consciência reivindicatória de melhoria

social.

Daí por diante o parlamentarismo, em suas

variações técnicas, respeitado o postulado essencial

do controle e da direção democrática por parte do

elemento popular, será em cada País efeito da arte

constitucional e do gênio ou temperamento político de

cada povo. Seus fracassos ou seus triunfos serão

fracassos ou triunfos dos princípios de racionalização

eventualmente aplicados e introduzidos no corpo das

Constituições respectivas, bem como postos em

circulação pela mão dos governantes na ambiência

política, onde cada povo há de praticá-los ou postergálos,

conforme o maior ou menor índice de adequação e

acolhimento que venham eles a ter.

6. Do pseudo-parlamentarismo do Império (um

parlamentarismo bastardo) ao Ato Adicional de

1961, com o malogro da nova tentativa de

implantação do sistema parlamentar no Brasil

Desenvolveu o Império no Brasil um ensaio de

parlamentarismo, que se dilata de 1847 a 1889, da

Maioridade à Proclamação da República.

Pesadas críticas se fizeram ao parlamentarismo

do Império, que muitos escritores políticos de nossa

história reputam um pseudo-parlamentarismo, forma

bastarda do autêntico modelo europeu.

O mais grave vício que comprometeu todo o

sistema parlamentar pátrio foi indubitavelmente a

concentração de poderes nas mãos do Imperador, que

se converteu, através do Poder Moderador, em

supremo juiz das questões políticas.

Com o Poder Moderador, poder constitucional,

vimos na prática do regime o Imperador dispondo do

direito de convocar eleições. Nenhum freio ou

contrapeso essencial existiu com que diminuir a

irresponsabilidade política do monarca.

Durante a experiência parlamentar do Império,

o País conheceu nada menos que 35 ministérios. No

longo reinado de D. Pedro II, 22 ministérios

sucumbiram aos litígios políticos dos dois partidos,

liberais e conservadores, que disputavam com baixeza

áulica e servilismo a simpatia decisiva do Imperador,

indispensável à conservação e sobrevivência dos

gabinetes.

De fato, ambos, conservadores e liberais, se

alternaram monotonamente no ministério, sendo,

conforme já referimos, a queda dos gabinetes decidida

sempre pelo poder pessoal do monarca, sem cujas

graças nenhum partido alcança manter-se no poder.

206

Dissolveu D. Pedro II onze vezes a Câmara e,

no parecer de Rui Barbosa, foi a demasia de

prerrogativas políticas pessoais que envenenou e

atrofiou em larga parte o desenvolvimento normal

que poderia ter logrado o parlamentarismo do

Império.

Com o advento da República, fechou-se na

história política do Brasil o longo capítulo da

experiência parlamentar, que fora, ao lado da própria

organização imperial, uma das notas características

que nos distinguiram dos nossos vizinhos

republicanos do continente, do ponto de vista das

instituições políticas. Mas, encerrado o período da

prática parlamentar de governo em nosso País, nem

por isso se arruinou em definitivo o sentimento

parlamentarista, que acordou cedo no coração das

novas gerações republicanas.

Basta que se atente para o programa dos

federalistas do Rio Grande do Sul, que, em 1901, se

manifestavam eloqüentemente a favor do retorno ao

parlamentarismo, sustentando, com ardor e bravura

os altos princípios ditados pela influência política de

Silveira Martins, o grande líder republicano, desde

sua pregação cívica em 1892.

Dois anos depois da reconstitucionalização do

País, Raul Pilla, em 1948, apresentou no Congresso a

emenda parlamentarista. Sob a influência desse

bravo parlamentar, tem-se feito em todo o País vasta

cruzada de opinião em prol da implantação do

mencionado sistema.

Em setembro de 1961, o Presidencialismo

agonizava em uma de suas piores crises do poder,

com gravíssima ameaça para a continuidade da

ordem democrática.

Pôs termo o Ato Adicional a essa crise,

instituindo o sistema parlamentar de governo, que

teve duração efêmera, estendendo-se de setembro

de 1961 a 17 de janeiro de 1963, quando vimos

então o País restituído, pelo voto plebiscitário, ao

presidencialismo da Constituição de 1946.

Teve o parlamentarismo fim com o ato do

Senado aprovando o substitutivo Gilberto Marinho,

que revogava o Ato Adicional e o regime parlamentarista.

A consulta às urnas, de que resultou a

unânime manifestação legislativa do dia 17 de

janeiro de 1963, se fez mediante o plebiscito do dia 6

do mesmo mês e ano, no qual apesar de abstenção que

se elevou a 25% do eleitorado do País, aprovou-se o

retorno à forma presidencial, mediante resposta “sim”,

dada por 90% dos eleitores.

A vida do governo parlamentar, instituído pelo

Ato Adicional, foi caracterizada por manifesta

instabilidade, verificando-se em pouco mais de um ano

a existência de três gabinetes (Tancredo Neves,

Brochado da Rocha e Hermes de Lima).

O fracasso do sistema parlamentar adotado

pelo Ato Adicional se deve a múltiplas razões, entre as

quais ressalta a imperfeição da própria emenda

parlamentarista, a inoportunidade da introdução do

regime parlamentar num momento de gravíssima crise

política nacional, o despreparo com que a opinião

pública recebeu aquela forma de governo, a ignorância

das práticas do sistema, por parlamentares

subitamente convertidos à conveniência e necessidade

de sua adoção e por fim as que foram enunciadas pelo

constitucionalista Afonso Arinos de Melo Franco, abrangendo,

em primeiro lugar, o desprezo que o Presidente

da República votou ao exercício de sua missão naquela

encruzilhada histórica, omitindo-se ou combatendo o

sistema, e, a seguir, o desinteresse dos partidos em

praticar e observar sinceramente as regras do sistema,

raramente se dispondo a defendê-lo no Congresso.44

Demais, quem atentamente examina o Ato

Adicional e a vida política do Brasil naqueles dias, à luz

das transformações doutrinárias por que há passado a

prática do parlamentarismo em nosso século, conforme

temos exposto com respeito à forma monista do poder

parlamentar, há de concluir pela inteira inviabilidade do

sistema que se propôs, como remédio constitucional

para a crise de nossas instituições políticas abaladas.

Senão, vejamos.

Em primeiro lugar, o Ato Adicional foi uma

fórmula improvisada de salvação pública, que não teve

convenientemente preparado para recebê-la o solo da

opinião pública.

Em seguida, nota-se que os poderes do

Presidente da República avultam de maneira ainda

considerável, pois o que houve foi apenas o compromisso

de uma abdicação parcial de prerrogativas

para evitar o pior, que seria o aspirante legítimo à

sucessão legal — o então Vice-Presidente da República

207

— investido como Chefe de Estado e do Governo na

plenitude das atribuições governativas que a

Constituição presidencialista lhe assegurava.

Essa bivalência de poderes — o Presidente

chefiando o Estado e do mesmo passo repartindo

com o Primeiro-Ministro competência de governo —

fazia híbrido o sistema e o obrigava a retrogradar à

idade do parlamentarismo monárquico da

Constituição orleanista francesa da primeira metade

do século passado.

O fundo falso de apoio a esse dualismo de

competência era manifesto. O poder que derivasse

sua legitimidade da vontade popular expressa nos

termos usualmente plebiscitários da eleição

presidencial acabaria por impor-se. E este era

precisamente o poder do nosso Presidente da

República, constrangido pela crise ao compromisso

instável com que, em face da Constituição alterada,

se desfez de uma parcela apenas da competência

presidencial, conservando porém em contradição e

desarmonia com o espírito da forma parlamentar de

governo grosso feixe de atribuições fundamentais.

Essas atribuições de caráter governativo, em

concorrência com as do Primeiro-Ministro, cuja

autoridade se debilitava, menos pela origem indireta

de sua investidura parlamentar do que pela

desconfiança e suspeição com que o País político e

sua opinião livre reprovavam a emenda usurpadora,

acabariam por converter-se no germe ou ponto de

partida para a própria desforra inutilizadora do sistema

imposto.

Visível por conseguinte o artifício daquela

solução insustentável, logo mais punida pelos

acontecimentos da crise, que, longe de remover-se,

ameaçou institucionalizar-se, até que o plebiscito

veio restituir o País ao mecanismo da Constituição

presidencialista, abandonada no auge da tormenta

de agosto e setembro. A crise voltou assim às suas

origens legítimas, ao presidencialismo que a

motivara.

O parlamentarismo monista, democrático,

demonstrou com a eloqüente experiência brasileira

que ninguém divide impunemente a vontade do

povo, mediante instituições tomadas a um passado

já irrecuperável.

O erro decisivo do Ato Adicional foi implantar

a superestrutura institucional do parlamentarismo

dualista, em flagrante contradição com a moderna

essência democrática do poder, que só se pode exercer

parlamentarmente através de canais unitários,

mormente quando a fonte desse poder é o povo

politicamente livre e governante.

Parlamentarismo esvaziado e contraditório, de

origens obscuras e comprometidas, aquele que aparece

sob o Ato Adicional, tinha pois defeitos congênitos, que

cedo o condenavam ao triste fim da morte pela restauração

plebiscitária do presidencialismo. Não havia

vocação de estadista que pudesse salvá-lo, enquanto o

Presidente da República, com o ressentimento de sua

posse frustrada no quadro do regime presidencial e

trazido ao poder por um movimento de opinião em

nome da legalidade constitucional, persistisse em fazer

sombra política e administrativa aos chefes de

gabinete, que tinham contra suas prerrogativas o

desfavor da opinião pública, ainda traumatizada pelas

incompreensões e perplexidades decorrentes da

trégua, que apenas suspendeu a crise, sem todavia

eliminá-la.

Nenhuma circunstância favorecia, por

conseguinte, a consolidação daquele parlamentarismo

condenado pelo berço espúrio, pelo caráter de enxertia

de que se revestiu, pelo atentado que representou ao

princípio monista do poder democrático, fazendo o

governo dualista, tanto na sua formação como no seu

exercício.

1. Guizot, Histoire des Origines du Gouvernement

Représentatif, 4ª ed., p. 276.

2. Esmein, Élements de Droit Constitutionnel, 5ª ed., p.

132.

3. Bagehot, The English Constitution, p. 211.

4. Leon Duguit, Traité de Droit Constitutionnel, 2ª ed., t.

1., p. 648.

5. Georges Burdeau, Droit Constitutionnel et

Institutions Politiques, p. 122.

6. Esmein, ob. cit., p. 184.

7. Idem, ibidem, p. 183.

8. Idem, ibidem, p. 138.

9. Joseph Barthélemy & Paul Duez, Traité Élémentaire

de Droit Constitutionnel, p. 173.

10. Esmein, ob. cit., p. 144.

11. Boris Mirkine-Guetzévitch, Les Constitutions

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Européenes, p. 26.

12. Esmein, ob. cit., p. 147.

13. Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 172.

14. Idem, ibidem, pp. 172-173.

15. Chateaubriand, Primeira parte do capítulo 15, das

Oeuvres complètes, XXV, pp. 37-38, apud Duguit, ob.

cit., pp. 652-653.

16. Esmein, ob. cit., p. 138.

17. Idem, ibidem, pp. 138-139.

18. Duguit, ob. cit., p. 645.

19. Léon Blum, La Réforme Governamentale, pp. 51-

56.

20. Bagehot, ob. cit., p. 13.

21. Esmein, ob. cit., p. 654.

22. Duguit, ob. cit., p. 660.

23. Bagehot, ob. cit., p. 78.

24. Idem, ibidem, p. 51.

25. Idem, ibidem, p. XIX.

26. Balfour, apud Bagehot, ob. cit., p. XIII.

27. Bagehot, ob. cit., p. 13.

28. Idem, ibidem, p. 9.

29. Bagehot, ob. cit., p. 20.

30. Georges Burdeau, ob. cit., p. 126.

31. Pierre Cot, apud Guetzévitch, ob. cit., p. 18.

32. Idem, Ibidem, pp. 58-59.

33. Barthélemy e Duez, ob. cit., pp. 183-184.

34. Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 184.

35. Guetzévitch, ob. cit., p. 29.

36. Idem, ibidem, p. 17.

37. Idem, ibidem, p. 17.

38. Idem, ibidem, p. 19.

39. Léon Blum, ob. cit., pp. 150-151.

40. Idem, ibidem, p. 24.

41. Guetzévitch, ob. cit., p. 25.

42. Idem, ibidem, p. 69.

43. Idem, ibidem, pp. 29-30.

44. Afonso Arinos de Melo Franco, “Novos

Argumentos”, Jornal do Brasil, 7.6.64.

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