As formas de governo

14 . AS FORMAS DE

GOVERNO

1. Formas de governo e formas de Estado — 2. A

classificação de Aristóteles: monarquia, aristocracia

e democracia — 3. O acréscimo romano à classificação

de Aristóteles: o governo misto (Cícero) — 4. As

modernas classificações das formas de governo: de

Maquiavel a Montesquieu — 5. Formas fundamentais

e formas secundárias de governo (Bluntschli) — 6. As

formas de governo segundo o critério da separação

de poderes: governo parlamentar, governo

presidencial e governo convencional — 7. A crise da

concepção governativa e as duas modalidades

básicas de governo: governos pelo consentimento e

governos pela coação.

1. Formas de governo e formas de Estado

Entre autores estrangeiros reina confusão

quanto ao emprego das expressões formas de

Governo e formas de Estado. O vocabulário político

alemão denomina formas de Estado (Staatsformen)

aquilo que os franceses conhecem sob a designação

de formas de Governo, como, por exemplo, nas

classificações mais antigas e tradicionais, a

monarquia, a aristocracia e a democracia.

Afigura-se-nos que a nomenclatura francesa é

mais precisa porquanto deixa clara a distinção entre

formas de Estado e formas de Governo.

Como formas de Estado, temos a unidade ou

pluralidade dos ordenamentos estatais, a saber, a

forma plural e a forma singular; a sociedade de

Estados (o Estado Federal, a Confederação, etc.) e o

Estado simples ou Estado unitário.

Como formas de Governo, temos a

organização e o funcionamento do poder estatal,

consoante os critérios adotados para a determinação

de sua natureza. Os critérios mais em voga são

principalmente três: a) o do número de titulares do

poder soberano; b) o da separação de poderes, com

rigoroso estabelecimento ou fixação de suas

respectivas relações; e c) o dos princípios essenciais

que animam as práticas governativas e conseqüente

exercício limitado ou absoluto do poder estatal.

O primeiro critério tem o prestígio do nome

de Aristóteles e de quantos adotaram

subseqüentemente, com algumas variações, a sua

afamada classificação das formas de Governo.

Os dois últimos são mais recentes, traduzindo

melhor a compreensão contemporânea do fenômeno

gevernativo e sua institucionalização social.

O segundo, relativo à separação de poderes,

dominou durante toda a idade do Estado liberal,

representando uma das faces do formalismo

constitucional do século passado, apoiado na teoria de

Montesquieu, sem que este de modo algum

pressentisse essa eventual aplicação, extraída aliás

como conseqüência lógica de sua doutrina.

O terceiro, voltado para os princípios básicos

que animam a vida política, é de todo contemporâneo,

representando uma reação contra a rigidez do critério

anterior, o qual tinha mais em vista a forma do que o

fundo das instituições.

As classificações mais célebres são porém

aquelas que obedecem ao primeiro critério já referido.

Abrangem, por exemplo, a classificação de Aristóteles,

de Maquiavel e de Montesquieu, levando em conta,

principalmente, o número de pessoas que exercem o

poder soberano.

2. A classificação de Aristóteles: monarquia,

aristocracia e democracia

A monarquia, a primeira dessas formas,

representa, segundo Aristóteles, o governo de um só.

Atende o sistema monárquico à exigência unitária na

organização do poder político, exprimindo uma forma

de governo na qual se faz mister o respeito das leis.

A aristocracia, como segunda forma, na

classificação de Aristóteles, significa o governo de

alguns, o governo dos melhores. Na etimologia da

palavra “aristocracia” deparamo-nos já com a idéia de

força. Essa raiz evolve naturalmente para a acepção de

força da cultura, força da inteligência, força entendida

de modo qualitativo, força, por conseguinte, dos

melhores, dos que tomam as rédeas do governo. A

exigência de todo governo aristocrático deve ser,

segundo Aristóteles, a de selecionar os mais capazes,

os melhores.

Quanto ao terceiro tipo de governo, contido

nessa classificação, Aristóteles fá-lo corresponder à

111

Democracia, governo que deve atender na sociedade

aos reclamos de conservação e observância dos

princípios de liberdade e de igualdade.

Os que repreendem Aristóteles por haver

procedido na classificação das formas de governo

com critério quantitativo, estão todavia deslembrados

de que o insigne filósofo político da Grécia

distinguira as chamadas formas de governo puro das

formas de governo impuro.

Governos puros são, no pensamento

aristotélico, aqueles em que os titulares da

soberania, quer se trate de um, de alguns ou de

todos, exercem o poder soberano tendo

invariavelmente em vista o interesse comum, ao

passo que os governos impuros são aqueles em que,

ao invés do bem comum, prevalece o interesse

pessoal, o interesse particular dos governantes

contra o interesse geral da coletividade.

Quando esses interesses pessoais se

sobrepõem, na gestão dos negócios públicos, aos

interesses da sociedade, aquelas formas de governo

já mencionadas degeneram por completo.

Desvirtuada de seu significado essencial de

governo que respeita as leis, a monarquia se

converte em tirania, a saber, governo de um só, que

vota o desprezo da ordem jurídica.

A aristocracia depravada se transmuda em

oligarquia, plutocracia ou despotismo, como governo

do dinheiro, da riqueza desonesta, dos interesses

econômicos anti-sociais.

A democracia decaída se transfaz em

demagogia, governo das multidões rudes, ignaras e

despóticas.

3. O acréscimo romano à classificação de

Aristóteles: o governo misto (Cícero)

Os escritores políticos da sociedade romana

acolheram com reservas a classificação de

Aristóteles. Alguns, como Cícero, acrescentaram às

formas já conhecidas da classificação aristotélica um

quarto tipo: a forma mista de governo.

Essa forma, segundo Cícero, existia no Estado

romano mesmo e vinha a ser a melhor de todas. O

governo misto aparece, via de regra, por mera

limitação ou redução dos poderes da monarquia, da

aristocracia e da democracia, mediante determinadas

instituições políticas, tais como um Senado

aristocrático ou uma Câmara democrática.

Autores modernos que admitem a existência da

forma mista de governo, entendem que a Inglaterra

oferece contemporaneamente o mais persuasivo

exemplo dessa modalidade de organização do governo.

Com efeito, há na Inglaterra um sistema

monárquico no qual o Rei, a Câmara Alta (Câmara dos

Lordes) e a Câmara Baixa (Câmara dos Comuns)

formam conjuntamente o Parlamento. Como se vê,

esse país apresenta um quadro político onde o poder

real combina três elementos institucionais, que são as

peças básicas do sistema: a Coroa monárquica, a

Câmara aristocrática e a Câmara democrática ou

popular.

Dos publicistas modernos, que não aderem ao

sistema de classificação de Aristóteles e sustentam a

modalidade mista de organização do governo, destacase

Mirabeau, insigne orador político da Revolução Francesa,

que, em discurso proferido por volta de 1790, já

declarava que num certo sentido as repúblicas são

monarquias, e num certo sentido também as

monarquias são repúblicas.

Com respeito ao governo misto, tão

fervorosamente preconizado por Cícero, cumpre

advertir na censura e crítica que lhe faz Tácito nos

Anais, ao negar valor, até mesmo existência a

semelhante modelo de Estado. Disse Tácito naquela

obra, que nenhum Estado misto há na realidade, ou se

houver, será sempre de duração efêmera.

4. As modernas classificações das formas de

governo: de Maquiavel a Montesquieu

De Aristóteles e Cícero, passemos a Maquiavel,

o secretário florentino, que tanto se imortalizou na

ciência política, e que abre o capítulo primeiro de O

Príncipe, sua obra-prima, com aquela afirmativa de que

“todos os Estados, todos os domínios que exerceram e

exercem poder sobre os homens, foram e são ou

Repúblicas ou Principados”.1

Com essa afirmação, classifica Maquiavel as

112

formas de governo em termos dualistas: de uma

parte, a monarquia, o poder singular; e, de outra

parte, a República, ou poder plural. A república,

segundo Maquiavel, abrange a aristocracia e a

democracia.

De Maquiavel vamos a Montesquieu, cuja

classificação é a mais afamada dos tempos

modernos.

Em toda forma de governo distingue

Montesquieu a natureza e o princípio desse governo.

A natureza do governo se exprime naquilo que faz

com que ele seja o que é. O princípio do governo, por

sua vez, vem a ser aquilo que o faz atuar, que anima

e excita o exercício do poder: as paixões humanas,

por exemplo.2

São formas de governo: a república, a

monarquia e o despotismo, conforme a enumeração

que consta do Espírito das Leis.

A república compreende a democracia e a

aristocracia. A natureza de todo governo

democrático consiste, segundo Montesquieu, em a

soberania residir nas mãos do povo. Quanto ao

princípio da democracia, temos a virtude, que se

traduz no amor da pátria, na igualdade, na compreensão

dos deveres cívicos. Com relação à

aristocracia, sua natureza é a soberania pertencer a

alguns e seu princípio a moderação dos governantes.

3

Quanto à monarquia, diz Montesquieu que se

trata do regime das distinções, das separações, das

variações e dos equilíbrios sociais. Sua natureza

decorre de ser o governo de um só. Cumpre aqui ao

soberano governar mediante leis fixas e

estabelecidas. A organização política da monarquia

toma por traço característico a presença de poderes

ou corpos intermediários na sociedade. Essas

organizações privilegiadas e hereditárias são o clero,

a justiça e a nobreza, que atuam em presença do

trono como poderes subordinados e dependentes.4

O princípio da monarquia se cifra no

sentimento da honra, no amor das distinções, no

culto das prerrogativas. Interpretando o pensamento

de Montesquieu, assevera Emílio Faguet que esse

princípio monárquico não é o sentimento exaltado da

dignidade pessoal, nem tampouco o orgulho feudal,

mas o desejo de ser distinguido numa corte

brilhante, a satisfação do amor próprio numa posição,

num grau, num título, numa dignidade. A honra, como

princípio monárquico, desperta nos servidores da Coroa

a paixão da fidelidade pessoal, a dedicação, o

altruísmo, a abnegação, o desapego e o sacrifício.5

Por fim, o despotismo. Sua natureza se resume

na ignorância ou transgressão da lei. O monarca reina

fora da ordem jurídica, sob o impulso da vontade e dos

caprichos pessoais. O princípio de todo o despotismo

reside no medo: onde há desconfiança, onde há

insegurança, onde há incerteza, onde as relações entre

governantes e governados se fazem à base do temor

recíproco, não há, segundo Montesquieu, governo

legítimo, mas governo despótico, governo que nega a

liberdade, governo que teme o povo.6

Segundo esse mesmo clássico da democracia

liberal não chega sequer o despotismo a ser uma forma

de governo, porquanto diz o filósofo político: “o

governo é o lavrador que semeia e colhe; o despotismo

é o selvagem que corta a árvore para colher os

frutos”.7 E, de modo mais conclusivo: “o despotismo

não é outra coisa senão uma multidão de iguais e um

chefe”.8

5. Formas fundamentais e formas secundárias de

governo (Bluntschli)

Das classificações de formas de governo

aparecidas modernamente, depois da de Montesquieu,

é de ressaltar a de autoria do jurista alemão Bluntschli,

que distinguiu as formas fundamentais ou primárias de

governo das formas secundárias.9

Ao distinguir as formas fundamentais, afirmou o

egrégio publicista que aí o princípio de sua

classificação atendia à qualidade do regente, ao passo

que nas formas secundárias o critério a que obedeceu

era o da participação que têm no governo os

governados.

São formas fundamentais: a monarquia, a

aristocracia, a democracia e a ideocracia ou

teocracia.10

Como se vê, Bluntschli enumera as formas já

conhecidas da antiga classificação aristotélica,

acrescentando porém uma quarta forma: a ideocracia

ou teocracia.

113

Com efeito, assevera esse pensador que há

sociedades políticas organizadas onde a concepção

do poder soberano não reside em nenhuma entidade

temporal, em nenhum ser humano, singular ou

plural, senão que se afirma ter a soberania por sede

uma divindade. Conseqüentemente, em

determinadas formas de sociedade impera uma

doutrina teológica da soberania. Não se deve por

conseguinte menosprezar semelhantes modelos de

sociedade, onde a teoria do poder político, debaixo

da inspiração sobrenatural, funda um sistema

governativo de teor sacerdotal, que se não amolda

rigorosamente às três formas já conhecidas e

mencionadas.

A teocracia, como forma de governo, segundo

Bluntschli, degenera na idolocracia: a veneração dos

ídolos, a prática de baixos princípios religiosos

extensivos à ordem política, que conseqüentemente

se perverte.

Quanto às formas secundárias, referidas ao

grau de participação dos governados no governo,

tomam, conforme o mesmo Bluntschli, a seguinte

discriminação: governos despóticos ou servis,

governos semilivres, e governos livres, que são os

compreendidos na forma dos chamados Estados

populares (Volksstaat) ou Estados democráticos.11

6. As formas de governo segundo o critério da

separação de poderes: governo parlamentar,

governo presidencial e governo convencional

Quando o critério que se segue é o da

separação de poderes, que há sido aliás o mais

freqüente desde o século passado, face ao declínio

das classificações de cunho aristotélico, já

examinadas, deparamo-nos com as seguintes formas

de governo: governo parlamentar, governo presidencial

e governo convencional ou governo de

assembléia.

O governo parlamentar, sob a legítima

inspiração do princípio da separação de poderes, é

aquela forma que assenta fundamentalmente na

igualdade e colaboração entre o executivo e o

legislativo, e como tal foi concebido e praticado na

fase áurea do compromisso liberal entre a monarquia,

presa ao saudosismo da idade absolutista, e a

aristocracia burguesa da revolução industrial, ligada

mais teórica que efetivamente às novas idéias

democráticas.

O governo presidencial, segundo as regras

técnicas do rito constitucional resulta num sistema de

separação rígida dos três poderes: o executivo, o

legislativo e o judiciário, ao passo que o regime

convencional se toma como um sistema de

preponderância da assembléia representativa, em

matéria de governo. Daí a designação que também

recebeu de “governo de assembléia”.

Quando essas três formas apareceram em

substituição usual das velhas classificações pertinentes

ao número de titulares do poder soberano, fez-se já

considerável progresso tocante à superação histórica

desse dualismo monarquia-república, que em séculos

anteriores tanto apaixonara os publicistas. Mas o

formalismo das classificações perdurou o mesmo,

mostrando-se de todo inalterável, com o critério novo

de caracterização dos governos, mediante a adoção do

princípio da separação de poderes.

7. A crise da concepção governativa e as duas

modalidades básicas de governo: governos pelo

consentimento e governos pela coação

A mudança verdadeira só se opera quando

entra em crise o conceito de governo empregado por

Rousseau. Fora merecimento indiscutível de Rousseau

o haver distinguido com clareza jamais excedida

soberania e governo.

Diz Rousseau: “Chamo governo ou suprema

administração o exercício legítimo do poder executivo e

príncipe ou magistrado, o homem ou corpo incumbido

dessa administração”,12 depois de haver afirmado que

o governo é “um corpo intermediário estabelecido

entre os súditos e o soberano para sua mútua

correspondência, encarregado da execução das leis e

da manutenção da liberdade, tanto civil como

política”.13

A soberania, como poder criador, elabora a lei;

o governo a aplica. A vontade soberana é aquele poder

a que já se referia Bodin no século XVI: “O poder de

114

fazer e de revogar as leis”, ao passo que o governo é

o instrumento e agente daquela vontade, o órgão por

excelência de aplicação da norma.

Quando apareceu na linguagem dos

modernos publicistas a nova classificação das formas

de governo em governo parlamentar, governo presidencial

e governo de assembléia, a concepção de

governo, ainda imperante, era a mesma de

Rousseau.

Não causa por conseguinte estranheza que

Bagehot haja definido o governo parlamentar ou seja

o governo de gabinete como um “comitê executivo”

da Assembléia.

Quando porém a questão de fundo veio a

preponderar sobre a questão de forma, quando se

passou do Estado liberal ao Estado social ou ao

Estado socialista contemporâneo, quando o

antagonismo ideológico sucedeu à calmaria do

século XIX, rompendo as estruturas liberais da sociedade

burguesa, quando ao Estado neutro sucedeu

o Estado intervencionista, quando os fins da ordem

estatal cresceram e se multiplicaram, todo o

formalismo antecedente entrou em crise e o conceito

de governo, como simples braço executivo, como um

poder à parte, meramente aplicador de leis,

ingressou definitivamente no museu das idéias

políticas, tangido por um imperativo histórico e social

inelutável.

Comenta Guetzévitch o declínio da velha

proposição rousseauniana, que pertence ao

Rousseau do liberalismo, escrevendo: “A expressão

não é feliz. Governar não é somente executar. A idéia

demasiado simplista de “execução” nos vem do

século XVIII; Rousseau, que não pode observar

nenhuma democracia existente, ensinava

solenemente que “o poder executivo... não consiste

senão em atos particulares”.14 Alude ao monumental

malogro da Constituição Francesa de 1793, a

Constituição girondina, que ficou inaplicada, e cujo

artigo 65 vertia fielmente a máxima de Rousseau: “O

Conselho (executivo) não pode agir senão pela

execução das leis e dos decretos do corpo

legislativo”.

Com efeito, “governar... não é somente

“executar” ou aplicar as leis; governar é dar impulso

à vida pública, tomar iniciativa, preparar as leis,

nomear, revogar, punir, atuar. Atuar sobretudo”.15

Quando os fatos impuseram essa modalidade

nova de compreensão do governo vimos do mesmo

passo o governo parlamentar caracterizar-se, por efeito

dessa transformação, como governo de preponderância

da assembléia; o governo presidencial transformar-se

em governo de hegemonia do executivo e o governo

convencional se converter num governo de confusão de

poderes.

Vimos igualmente o governo forte das ditaduras

surgir nesse sistema de relações de poderes como a

forma típica do governo de concentração de poderes.

Chegava-se dessa maneira ao terceiro critério

na classificação das formas de governo, em que estas,

ou abrangem os governos do modo acima enunciado,

onde a questão de fundo sobreleva a questão de forma,

ditando as alterações vistas nas relações entre os

poderes, ou, atendendo ainda à inspiração dos

princípios fundamentais que regem a organização do

poder político, reduziríamos todas as formas de

governo a duas modalidades básicas: governos pelo

consentimento ou governos pela coação, governos

limitados ou governos absolutos, governos livres ou

governos totalitários, governos da liberdade ou

governos da ditadura.

A idéia de governo se entrelaça pois com a de

regime, com a ideologia dominante.

A questão de fundo envolve idéias e princípios,

que animam decisivamente a ação dos governos.

Mediante as idéias explicar-se-iam as formas de

governo.

A questão de forma, por sua vez, se faz de todo

secundária. As técnicas e os mecanismos de

organização do governo só teriam importância na

medida em que efetivamente contribuíssem à

observância das idéias. Estas, sim, forneceriam o

padrão válido e rigoroso, através do qual se aquilataria

melhor da natureza, da essência e do espírito de cada

governo ou sistema de autoridade.

1. Niccolo Machiavelli, Il Príncipe, p. 37.

2. Montesquieu, “De L’Esprit des Lois”, in: Oeuvres

Complètes, pp. 250-251.

3. Idem, ibidem, pp. 244-247-254.

4. Idem, ibidem, pp. 247-248-257.

115

5. Montesquieu, ob. cit., p. 257.

6. Idem, ibidem, pp. 249-250-258.

7. Idem, ibidem, p. 292.

8. Idem, ibidem, pp. 292-297.

9. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, 6ª ed., pp.

384-385.

10. Bluntschli, ob. cit., pp. 385-387.

11. Idem, ibidem, pp. 551-557.

12. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 116.

13. Rousseau, ob. cit., liv. 3, cap. 1, p. 115.

14. Rousseau, ob. cit., pp. 114-122.

15. Boris Mirkine-Guetzévitch, Les Constitutions

Européennes, pp. 19-20.

116