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. O PRESIDENCIALISMO
1. As origens americanas do
sistema presidencial de
governo — 2.
Os princípios
básicos do presidencialismo —
3. Relações entre Executivo e
Legislativo na forma
presidencial de governo — 4.
Os poderes do Presidente da
República — 5. O poder
presidencial nos Estados Unidos
— 6. O poder presidencial no
Brasil (as atribuições do
Presidente da República) — 7. A
modernização do Poder
Executivo e o perigo das
“ditaduras constitucionais” —
8.
O Ministério — 9. O Ministério
no presidencialismo brasileiro —
10. A figura constitucional do
Vice-Presidente: 10.1 A
inutilidade do cargo — 10.2 Um
Vice-Presidente para ser ouvido
e não apenas visto — 10.3 O
Vice-Presidente nas crises da
sucessão presidencial — 10.4 A
valoração deliberada da Vice-
Presidência nos Estados Unidos
— 10.5 A substituição do
Presidente em caso de
incapacidade — 11. A Vice-
Presidência no presidencialismo
brasileiro — 12. O Congresso e
a competência das Câmaras no
sistema presidencial — 13. O
presidencialismo, técnica da
democracia representativa —
14. Os vícios do
presidencialismo — 15. O
impeachment e a ausência de
responsabilidade presidencial —
16. A eleição do Presidente da
República e o impeachment no
sistema presidencial brasileiro
— 17. Elogio do sistema
presidencial de governo — 18.
O presidencialismo no Brasil:
surpresa e intempestividade de
sua adoção — 19. O malogro da
experiência presidencial e o
testemunho idôneo de Rui
Barbosa
1. As origens americanas do sistema
presidencial de governo
O
presidencialismo teve origem nos Estado
Unidos sendo
fruto do trabalho político e da
elaboração
jurídica dos constituintes de Filadélfia, que
traçaram as
linhas mestras do sistema ao lavrarem o
texto da
Constituição de 1787.
Usualmente
contraposto ao parlamentarismo,
faz-se mister
todavia não descurar que essa criação do
gênio político
americano se situa historicamente como
desdobramento
algo consciente da experiência
constitucional
britânica, já assentada sobre os moldes
do governo
parlamentar, e que recebeu em terras do
novo mundo
retoques e modificações básicas, impostas
pela ambiência
americana até configurar-se numa
categoria nova e
autônoma de organização do poder
político.
Quando os
juristas da Convenção de Filadélfia
tratavam de
assentar as bases de uma existência
nacional
independente, as lições do quadro político da
Inglaterra — a
mãe-pátria, cujas instituições medravam
à sombra da
liberdade — estiveram presentes no
espírito dos Pais
da Constituição, indo estes buscar
naqueles
ensinamentos inspiração com que levar a
cabo sua obra
legislativa fundamental.
A figura do
Presidente, munido de poderes que
dão a forte
aparência do sistema e nominalmente o
assinalam, é já
uma reminiscência republicana do rei
da Inglaterra e
suas prerrogativas, rei que eles
timidamente
traduziram na imagem presidencial.
Hesitaram
tão-somente quanto ao mandato que lhe
haveriam de
conferir, de tal modo que não faltou quem
aventasse até a
idéia do Presidente vitalício,
oferecendo uma
coroa a George Washington...
Apesar do papel
capital que assume no
presidencialismo
a pessoa do Presidente, essa
organização de
governo não se explica, como o nome
estaria de pronto
a indicar, pela mera existência de um
Presidente, do
mesmo modo que o parlamentarismo
não é apenas o
sistema onde rege o Parlamento. Todos
os Estados
presidencialistas ostentam um Parlamento
que em geral se
chama Congresso, na terminologia do
regime, ao passo
que os Estados parlamentaristas, sem
deixarem de o
ser, podem eventualmente ter um
Presidente da
República, embora não possuam o
sistema
presidencial. São típicos a esse respeito os
exemplos dos
Estados Unidos com o seu Congresso e o
da França no
decorrer da Terceira e da Quarta República,
com os seus
Presidentes devidamente eleitos,
178
para desempenho
das funções de chefe de Estado.
2. Os princípios básicos do presidencialismo
Cumpre por
conseqüência buscar os
verdadeiros
traços que nos permitem distinguir ou
separar, sem
maior equívoco, os conceitos de presidencialismo
e
parlamentarismo. Vejamos pois o que
pertence ao
presidencialismo, em ordem a
emprestar-lhe a
nota configurativa.
Três aspectos
principais se destacam na
fisionomia do presidencialismo:
a)
Historicamente, é o sistema que perfilhou
de forma clássica
o princípio da separação de
poderes, que
tanta fama e glória granjeou para o
nome de
Montesquieu na idade áurea do Estado
liberal. O
princípio valia como esteio máximo das
garantias
constitucionais da liberdade. A Constituição
americana o
recolheu, tomando-o, por base de todo
o edifício
político. Da separação rígida passou-se com
o tempo para a
separação menos rigorosa, branda,
atenuada, à
medida que o velho dogma evolveu,
conservando-se
sempre e invariavelmente entre os
traços dominantes
de todo o sistema presidencial.
b) A seguir,
vamos deparar no
presidencialismo
a forma de governo onde todo o
poder executivo
se concentra ao redor da pessoa do
Presidente, que o
exerce inteiramente fora de
qualquer
responsabilidade política perante o poder
legislativo. Via
de regra, essa irresponsabilidade política
total do
Presidente se estende ao seu
ministério,
instrumento da imediata confiança
presidencial, e
demissível ad nutum do
Presidente,
sem nenhuma
dependência política do Congresso.
c) Enfim,
terceiro e último aspecto na
caracterização do
presidencialismo: o Presidente da
República deve
derivar seus poderes da própria
Nação; raramente
do Congresso, por via indireta.
3. Relações entre executivo e legislativo na
forma presidencial de governo
Se estes que
acabamos de enunciar são os
pontos relevantes
da forma presidencial de governo,
seu estudo
pormenorizado na prática constitucional dos
países que mais
fielmente desenvolveram semelhante
técnica de
construção do poder requesta o acurado
interesse da
Ciência Política, por revelarem o caráter
culminante das
instituições que a forma presidencial de
governo abrange.
O Presidente, de
ordinário, consoante já
assinalamos,
recebe da Nação soberana os seus
poderes, quase
sempre por sufrágio universal direto, o
que de uma parte
aumenta-lhe o prestígio da
investidura pela
origem imediatamente democrática do
poder público que
desfruta e doutra parte lhe afiança
posição de
inteira independência política perante a
esfera do poder
legislativo.
A
responsabilidade do Presidente no
presidencialismo
é penal e não política; responde ele
por crime de
responsabilidade no exercício da competência
constitucional,
de ordem administrativa, que
lhe é atribuída,
não podendo ser destituído, ao
contrário do que
se passa no parlamentarismo com o
chefe do poder
executivo, que fundamentalmente cai
por razões de
ordem política. No presidencialismo, o
afastamento do
Presidente, fixado o crime de
responsabilidade,
ocorreria mediante processo que
recebe o nome de impeachment, e que as
Constituições
presidencialistas prevêem.
O sistema
presidencial em seus contornos
básicos tende a
disciplinar nos seguintes termos a
posição do
Presidente em face do Congresso: a)
nenhuma
ingerência do titular do poder executivo nas
prerrogativas que
tem o Congresso de determinar por
iniciativa
própria, conforme as disposições
eventualmente
estabelecidas pela Constituição, as
datas e os
períodos de convocação e reunião do poder
legislativo; b)
ausência de faculdade que permita ao
Presidente por
competência própria efetuar a dissolução
do Congresso; c)
inexistência de participação
ou quando muito a
menor participação possível do
Presidente, nos
sistemas autenticamente
presidencialistas,
em matéria de iniciativa de leis, que,
por força do
Princípio da separação de poderes, cabe
principalmente ao
poder legislativo; cumpre a este,
sobretudo tocante
à matéria orçamentária, trabalhar
porém em estreita
conexão e harmonia com o poder
executivo, a fim
de afiançar a legislação mais
conveniente aos
interesses essenciais da ordem
179
administrativa;
d) consagração do direito de veto
como meio de
contrabalançar a competência
legislativa do
Congresso, colocando assim nas mãos
do Presidente uma
técnica familiar a Bolingbroke e
ao próprio
Montesquieu, que distinguiu no capítulo VI
do livro II da
obra Do Espírito das Leis entre
a
“faculdade de
impedir” e a “faculdade de estatuir”,
incluindo-se o
veto na primeira e não em a última,
esta sim
privativa do órgão elaborador — o poder
legislativo; d)
caráter relativo daquela faculdade,
meramente
impeditiva, sem efeito absoluto,
podendo o
Congresso, por seu turno, tolher os efeitos
do ato executivo,
mediante rejeição do veto
presidencial, o
que via de regra se dá através de
votação
legislativa, por maioria de dois terços,
ficando assim a
última palavra com o Congresso, que
aceitará ou
rejeitará o veto do Presidente; e)
nomeação pelo
Presidente dos ministros da mais alta
corte de justiça,
sujeita porém à aprovação do
Senado; f) direção
da política exterior pelo Presidente
da República,
cabendo porém ao Senado exercer
importante
controle nessa política, mediante
ratificação dos
tratados, por maioria ordinariamente
de dois terços.
4. Os poderes do Presidente da República
Os poderes do Presidente
conhecem a mais
larga extensão.
São considerados assoberbantes e
esmagadores e
continuam em expansão nos distintos
sistemas
presidenciais. O presidencialismo tem
sido até
criticado como o regime de um homem só.
Com efeito, os
encargos presidenciais abrangem
sumariamente:
a) a chefia da
administração, através de
ministérios e
serviços públicos federais, entregues a
pessoas da
confiança do Presidente, responsáveis
perante este, que
livremente os escolhe e demite;
b) o exercício do
comando supremo das
forças armadas;
c) a direção e
orientação da política exterior
com atribuições
de celebrar tratados e convenções,
declarar guerra e
fazer a paz, debaixo das ressalvas
do controle
exercido pelo poder legislativo, nos
termos estatuídos
pela Constituição.
5. O poder presidencial nos Estados Unidos
Com o
presidencialismo contemporâneo, dada a
crescente
ampliação das funções estatais em virtude
da multiplicidade
de fins cada vez mais volumosos, que
o Estado de
contínuo é chamado a prover, as
responsabilidades
do Presidente se hão tornado
penosas,
esmagadoras, opressivas.
Longe e saudosos
vão por conseguinte os
tempos em que um
Presidente da República, como
Jefferson, nos
Estados Unidos, podia confortavelmente
dizer que “o
americano somente sente a existência do
poder central,
quando parte o selo federal do seu
cigarro ou
desembarca suas malas na alfândega”,
tendo chegado
ademais a afirmar que o governo da
União não era
senão o Departamento de Relações
Exteriores dos
Estados.1
Hoje, um
Presidente dos Estados Unidos teria
inveja daqueles
seus antecessores ilustres, quando,
sem mais
alternativa, se vê responsável pela
nomeação direta
de milhões de funcionários e pela
execução de
despesas orçamentárias que se
aproximam de meio
trilhão de dólares, concentrando
simultaneamente
em suas mãos a impressionante
soma de poderes
de um rei de Inglaterra, um primeiroministro
da Itália e um
secretário-geral do Partido
Comunista da
União Soviética.
Enfeixa mais
poderes que um monarca
absoluto. Luís
XIV, redivivo, trocaria talvez sem titubear
o manto real de
seu poder pela faixa presidencial de
qualquer
presidente dos Estados Unidos.
A razão está com
Wilson quando afirmou
enfaticamente que
os autores da Constituição fizeram
na figura do
presidente “um rei mais poderoso do que
aquele que
imitaram”.
E o lugar desse
Presidente, consoante assinalou
Laski, “é o mais
poderoso sobre a face da Terra”. A
patronagem
americana se concentra numa figura
central: o
Presidente, com milhares de empregos
federais, para os
apaniguados da legenda vitoriosa,
que toma a chefia
da administração federal.
Essa massa de
empregos, a serem distribuídos
politicamente em
cada renovação do poder, fortalece
180
de maneira
considerável, pelo lado interno, a
autoridade do
Presidente, o prestígio material de sua
função.
O spoils system da burocracia
americana, ao
contrário do merit System, contribui para uma
extrema
“politização” da função pública nos Estados
Unidos, dando ao
Presidente da República no plano
federal uma
ascendência dificilmente contestável
nesse domínio.
Por outra parte,
a ausência de legislação
delegada
(delegação ao executivo), cuja
inconstitucionalidade
poderia servir de freio eficaz à
expansão do poder
presidencial e de toda a órbita
executiva, é
compensada, com vantagem, pelo poder
regulamentar que
o Presidente pessoalmente exerce,
expedindo executive orders e proclamations, num
certo sentido
equivalentes do ponto de vista político
e jurídico aos
famosos decretos-leis do
presidencialismo
latino-americano.
Mas é na esfera
das relações exteriores que o
Presidente
americano Patenteia de forma
impressionante
sua incontrastável autoridade, seu
extraordinário
volume de poderes.
Conduzindo a
política externa, entabulando
negociações
diplomáticas com potências
estrangeiras,
assinando tratados, traçando o programa
da expansão
nuclear, aprovando ou vetando os
planos da corrida
espacial, deliberando
soberanamente
sobre o emprego das forças armadas
em intervenções
militares nestes ou noutros
continentes
(ainda que o faça em caso de declaração
de guerra, ad referendum do Congresso),
enfeixando
em suma poderes
ditatoriais em tempo de guerra,
pela faculdade
constitucional de requisitar pessoas e
bens, o
Presidente dos Estados Unidos é virtualmente
o “ditador
constitucional” que o presidencialismo do
nosso século instituiu,
conferindo-lhe uma massa de
poderes cuja
extensão conduz a imaginação humana
às mais antigas
páginas dobradas na história do
absolutismo
oriental; poderes, pois, de um só
homem, mas
poderes — e aqui vai toda a diferença
— que se não
confundem com a autocracia, pela
natureza jurídica
de seu exercício, legitimado por
uma inspiração
superior e efetiva, que são os artigos
da velha
Constituição de Filadélfia,
extraordinariamente
amoldada a essa imprevisível e
assombrosa
dilatação das prerrogativas presidenciais.
6. O poder presidencial no Brasil (as atribuições
do Presidente da República)
A Constituição
brasileira de 1988, em seu artigo
84, estabeleceu a
competência privativa do Presidente
da República.
Suas atribuições se dilatam da matéria
legislativa à
ordem administrativa, da esfera do poder
militar ao campo
da política exterior, dos negócios da
ordem federativa
aos da função judiciária.
Cabe assim ao
Presidente, na forma e nos casos
previstos pela
Constituição, tomar a iniciativa do
processo
legislativo. De sua competência privativa é
igualmente a
sanção, a promulgação e a publicação
das leis, bem
como a expedição de decretos e
regulamentos
indispensáveis à fiel execução desses
diplomas.
Possui também o
Presidente o poder de veto
total ou parcial
dos projetos de lei. No entanto, onde
avulta mais sua
competência normativa paralela à do
Congresso
Nacional, é na edição de medidas
provisórias com força da lei. Estas
se fazem admissíveis
unicamente em
casos de relevância e urgência, sendo
substitutivas dos
velhos decretos-leis, familiares a
outras épocas
constitucionais de nosso passado
republicano.
Representam mecanismos de ação
urgente do Poder
Executivo.
Colocado diante
de problemas e desafios que
impetram
normatividade de emergência, o Presidente
da República se
sente compelido a utilizar o remédio
excepcional
daquelas medidas provisórias com a
obrigação que a
Constituição lhe impõe de submetêlas,
imediatamente, ao
exame do Congresso Nacional.
Se, porém, esse
órgão da soberania estiver em recesso,
far-se-á sua
convocação extraordinária, para reunir-se
no prazo de 5
dias.
Dispõe o
parágrafo único do art. 62 da
Constituição que
as medidas provisórias, uma vez
editadas,
perderão eficácia se não forem convertidas
em lei no prazo
de trinta dias. Esse prazo se conta da
data de sua
publicação. Ao Congresso Nacional
incumbe
disciplinar as relações jurídicas decorrentes de
tais medidas.
São ainda
atribuições constitucionais do
181
Presidente da
República na esfera de sua
competência
privativa e de seu relacionamento com
o poder
legislativo: a) remeter mensagem e plano de
governo ao
Congresso Nacional por ocasião da
abertura da
sessão legislativa, expondo a situação do
País e
solicitando as providências que julgar
necessárias (art.
84, XI); b) prestar anualmente ao
Congresso
Nacional, dentro de 60 dias após a
abertura da
sessão legislativa, as contas relativas ao
exercício
anterior (art. 84, XXIV) e c) enviar ao
Congresso
Nacional o plano plurianual, o projeto de
lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de
orçamento
previstas na Constituição (art. 84, XXIII).
De natureza
administrativa é a atribuição
constitucional do
Presidente de nomear e exonerar
os Ministros de
Estado e exercer, com seu auxílio, a
direção superior
da administração federal, nomear os
Governadores dos
Territórios, autorizar brasileiros a
aceitar pensão,
emprego ou comissão de governo
estrangeiro,
dispor sobre a organização e o
funcionamento da
administração federal na forma da
lei, nomear os
diretores do Banco Central e outros
servidores,
prover e extinguir os cargos públicos
federais e
exercer outras atribuições desse teor,
estatuídas na
Constituição.
Quanto ao poder
militar, tem o Chefe do
Poder Executivo,
pelo texto constitucional vigente,
competência
privativa para: a) declarar guerra no
caso de agressão
estrangeira, autorizado pelo
Congresso
Nacional ou referendado por ele quando
ocorrida no
intervalo das sessões legislativas; b)
decretar a
mobilização nacional, total ou parcial; c)
celebrar a paz,
com autorização ou ad referendum do
Congresso Nacional;
d) permitir, nos casos previstos
em lei
complementar, que forças estrangeiras
transitem pelo
território nacional ou nele
permaneçam
temporariamente; e) exercer o
comando supremo
das Forças Armadas; f) promover
os
oficiais-generais das Forças Armadas e nomeá-los
para os cargos
que lhe são privativos.
Tocante à
política exterior é o Presidente
quem decide: a)
manter relações com Estados
estrangeiros; b)
acreditar seus representantes diplomáticos;
c) celebrar
tratados, convenções e atos
internacionais ad referendum do Congresso Nacional.
Titular do poder
executivo federal, cabe-lhe
uma das mais
importantes atribuições constitucionais
— a de zelar pelo
equilíbrio e conservação da ordem
federativa,
mediante a preservação e o pronto
restabelecimento
da ordem pública e da paz social,
podendo para
tanto, se necessário, decretar o estado
de defesa e o
estado de sítio bem como decretar e
executar a
intervenção federal.
São atribuições
privativas do Presidente da
República, de
cunho judiciário, constantes de
disposições da
Constituição: a) conceder indulto e
comutar penas,
com anuência, se necessário, dos
órgãos
instituídos em lei; b) nomear, após aprovação
pelo Senado
Federal, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal e dos
Tribunais Superiores; c) nomear magistrados
nos casos
previstos pela Constituição e d) nomear
o Advogado-Geral
da União.
Outra atribuição
de grande relevância, privativa
do Presidente da
República, é, finalmente, a de nomear
os membros do
Conselho da República, assim como
convocar e
presidir esse órgão superior de consulta, ao
qual compete
pronunciar-se sobre a intervenção
federal, o estado
de defesa, o estado de sítio e as
questões
relevantes para a estabilidade das
instituições
democráticas.
Cabe igualmente
ao Presidente da República,
nos termos dos
artigos 84 e 91 da Constituição,
convocar e
presidir o Conselho de Defesa Nacional,
outro órgão de
consulta a que ele pode recorrer em se
tratando de
assuntos relacionados com a soberania
nacional e a
defesa do Estado democrático.
7. A modernização do poder executivo e o perigo
das “ditaduras constitucionais”
Em suma, a
ampliação de poderes do
Presidente da
República em vários países que adotam a
forma
presidencial de governo e até em alguns regidos
pelo sistema
parlamentar, como a França, debaixo da
Constituição
degaullista de 1958, reflete de uma parte
a tendência de
“modernizar” o Poder Executivo,
dotando-o dos
instrumentos indispensáveis ao eficaz
exercício da
função governativa numa sociedade
democrática de
massas, cada vez mais exigente de
medidas de
profundidade social e econômica e, doutra
parte, o anseio
de certos ordenamentos democráticos
182
do Ocidente de
sobreviverem, de armas na mão, à
dolorosa
impugnação que lhe fazem determinados
sistemas
ideológicos.
Resta saber,
mormente nos países
presidenciais de
estrutura subdesenvolvida, até onde
se poderá admitir
essa expansão jurídica dos poderes
do Presidente da
República, sem acoimar de
“ditadura
constitucional” os Estados, onde esse
fenômeno ocorre.
Na orla atlântica países que ainda
ontem, pelo
proclamado aperfeiçoamento de suas
instituições
políticas e pelo alto grau de seu
progresso
econômico, viviam sob a égide da paz e do
reformismo
social, como a França e os Estados
Unidos, padecem a
mesma crítica ao fortalecerem de
maneira excessiva
a autoridade presidencial.
Atravessam pois
idêntica crise: os franceses por
fatores internos
e externos, os Estados Unidos por
questões
preponderantemente externas, que se
prendem à
condução de sua política de segurança
nacional.
8. O Ministério
O Ministério no
sistema presidencial,
consoante já
indicamos levemente, é um corpo de
auxiliares da
confiança imediata do Presidente, responsável
perante este, sem
nenhum vínculo de
sujeição política
ao Congresso.
Nos países onde o
presidencialismo mais de
perto se acerca
do modelo americano tradicional, os
ministros ou
secretários (como se designam nos
Estados Unidos)
são pessoas estranhas às casas
legislativas, em
cujas dependências o Presidente
jamais vai
recrutá-los, fazendo assim realçar o
princípio da
separação de poderes.
Essa praxe, que é
regra constitucional nos
Estados Unidos,
há sido consideravelmente abalada
em alguns Estados
como o nosso, onde, sob o regime
presidencial,
nada impede que o chefe do Executivo
venha a fazer
escolhas ministeriais entre membros
do Congresso.
A dissociação
entre a carreira ministerial e a
carreira
parlamentar, tão em voga nos sistemas do
presidencialismo
puro, tende a apagar-se, caindo por
conseqüência o
rigor da incomunicabilidade de
ministros e
congressistas, à proporção que se acentua
a preponderância
do controle destes últimos sobre os
primeiros,
chamando-os às casas do Congresso, mediante
requerimento de
informações, prestação de
depoimentos em
comissões legislativas e até mesmo
audiência nas
comissões parlamentares de inquérito,
cada vez mais
numerosas e importantes no mecanismo
da vida
político-administrativa do Estado.
Têm os ministros
no governo presidencial
definida a
responsabilidade administrativa e não a
responsabilidade
política, como ocorre no parlamentarismo.
Administrativamente,
respondem eles
perante o
Presidente, que os investiu em sua confiança
e politicamente
os sustenta. Como figuras
governativas, são
mais agentes e colaboradores da
vontade
presidencial do que autores responsáveis de
decisões.
A influência do
Ministro ocorre com fraca
intensidade
quando se trata de Presidentes fortes.
Ministros houve,
consoante assinalou Laski, que não
passaram de
“meninos de recado”.4 Wilson, por
exemplo,
dispensou-lhes esse tratamento, ao entender
do publicista
inglês.
Não raro a “livre
escolha presidencial” é
meramente
ilusória, visto que os compromissos
político-partidários
impõem ao Presidente indicações
ministeriais
repugnantes ao seu gosto e simpatia. De
modo que, para
apagar a presença desses auxiliares de
nenhuma influência,
omissos ou silenciosamente
hostis, o
Presidente às vezes quando tem de tomar
uma decisão
prefere ignorá-los, cercando-se de
pessoas estranhas
à composição do ministério oficial, e
que entram a
desempenhar o papel político de
conselheiros, com
participação da mais alta relevância
nos assuntos
básicos da administração.
Surge daí, na
intimidade presidencial, à
margem do
Secretariado subalterno, de audiência nula,
um “ministério”
paralelo e mais influente, com as
eminências pardas
do regime, os donos do Presidente,
a chamada “copa e
cozinha” dos “maravilhas” de
Palácios, os
chefes das antecâmaras onipotentes, como
foram na história
constitucional dos Estados Unidos,
segundo refere o
mesmo Laski, os membros do kitchen
Cabinet de Jackson, e em época mais recente,
já em
pleno século XX,
os conselheiros House, Hopkins e
Harriman, que
serviram respectivamente a Wilson,
183
Roosevelt e
Truman, com uma soma de prestígio e
influência
difíceis de avaliar em toda a extensão.
9. O Ministério no presidencialismo brasileiro
À Constituição
brasileira, como todas as
Constituições
presidencialistas, faz dos Ministros de
Estado meros
auxiliares do Presidente da República
no exercício do
Poder Executivo.
O nosso
ordenamento constitucional atribui
expressamente ao
Ministro de Estado o exercício da
orientação,
coordenação e supervisão dos órgãos e
entidades da
administração federal na área de sua
competência. São
também atribuições desses
auxiliares do
Presidente: a) referendar os atos e
decretos
assinados pelo Presidente; b) expedir
instruções para a
execução das leis, decretos e
regulamentos; c)
apresentar ao Presidente da
República
relatório anual dos serviços prestados pelo
Ministério; e d)
praticar os atos pertinentes às
atribuições que
lhe forem outorgadas ou delegadas
pelo Presidente
da República.
Os Ministros de
Estado são escolhidos
livremente pelo
Chefe do Poder Executivo dentre
brasileiros
maiores de vinte e um anos e que se encontrem
no exercício dos
direitos políticos. São
também
demissíveis ad nutum do
Presidente. Alguns
Ministros na
qualidade de membros natos fazem
parte do Conselho
de Defesa Nacional, e o Conselho,
por sua vez, é
nos termos da Constituição o mais alto
órgão de consulta
da Presidência da República para a
formulação e
execução da política de segurança
nacional e defesa
do Estado democrático.
Sem quebra do
princípio da separação de
poderes, os
Ministros de Estado se acham todavia
obrigados a
comparecer perante a Câmara dos
Deputados, o
Senado Federal ou qualquer de suas
comissões, sempre
que uma ou outra Câmara, por
deliberação da
maioria, os convocar para prestarem,
pessoalmente,
informações acerca de assunto
previamente
determinado (art. 50, caput). O
não
comparecimento,
sem justificação adequada, implica
crime de
responsabilidade.
Nas relações
constitucionais do Ministério
com o Poder
Legislativo ocorre também a
possibilidade de
os Ministros de Estado, a seu pedido,
comparecerem
perante as comissões ou o plenário de
qualquer das
Casas do Congresso Nacional e debater
projetos
relacionados com o Ministério sob sua direção
(art. 50, § 1ª).
Certas
atribuições da competência privativa do
Presidente da
República poderão ser por este
outorgadas ou
delegadas aos Ministros de Estado, com
observância dos
limites traçados na respectiva
delegação. Tais
atribuições se referem ao poder de
dispor sobre a
organização e o funcionamento dos
órgãos da
administração federal, bem como sobre o
provimento e
extinção dos cargos públicos federais
(art. 48,
parágrafo único).
Os Ministros de
Estado nos crimes de
responsabilidade
conexos com os do Presidente da
República serão
julgados pelo Senado Federal, funcionando
como Presidente o
Presidente do Supremo
Tribunal Federal.
Nos crimes comuns e de
responsabilidade,
ressalvado neste último caso a conexão
com os do
Presidente da República, serão
processados e
julgados originariamente pelo Supremo
Tribunal Federal
(art. 102 “c”, e art. 52, I).
10. A figura constitucional do Vice-Presidente
10.1 A inutilidade do cargo
De todas as peças
que compõem o sistema
presidencial de
governo, a Vice-Presidência fora até
então a parte
menos estimada e mais exposta à
indiferença da
crônica e do comentário constitucional.
O desapreço à
função já se manifestara, de
forma patente, na
Constituinte de Filadélfia, que
estabeleceu a
Vice-Presidência, numa ocasião de
fadiga, com raros
argumentos favoráveis e escassos
debates acerca de
sua real necessidade para as novas
instituições.
Assinala a
história política dos Estados Unidos,
desde seu início,
referências contrárias à Vice-
Presidência por
parte de políticos de nomeada, que a
exerceram com
aparente constrangimento e
resignação.
Expressando bom
humor a esse respeito, o
184
primeiro Vice da
história americana, Adams, sugeria
que se desse ao
titular do cargo o tratamento de
“Sua Excelência,
o Supérfluo”, depois de asseverar
que nunca a
imaginação do homem “concebera
função mais
insignificante”.
Outro Vice, de
igual porte e envergadura, que
foi Theodore
Roosevelt, afirmava, ainda ao começo
deste século, ser
na realidade o Vice-Presidente
apenas “a quinta
roda da carruagem”.
Com o mesmo senso
de humor, Marshall, ex-
Vice-Presidente,
costumava relatar a história de dois
irmãos, dos quais
um viajara para Ultramar e outro
se elegera
Vice-Presidente dos Estados Unidos. De
ambos porém nunca
mais se ouvira falar... Foi esse
mesmo Marshall
que entrou, segundo Laski, no
pinturesco folk-lore americano, ao dizer que
não precisava
a América de
Vice-Presidente, mas de um bom
charuto de cinco
centavos (a good five cent cigar).
Coberta
inicialmente de ridículo, objeto de
alusões jocosas,
a função da Vice-Presidência fazia
também de quem a
exercesse ali titular de uma
“sinecura”,
consoante expressão empregada por
Bagehot.
Representava a
investidura de Vice-
Presidente
simples prêmio a um político na
antevéspera da
aposentadoria política ou do
ostracismo. Lugar
pois que o partido político
guardava para
negociar ou contentar certas
ambições
frustradas e acomodar, através da
barganha
política, eventuais candidatos à
Presidência.
Comparava-se a
Vice-Presidência a um
bilhete de
loteria, algumas vezes sorteado na história
americana com o
grande prêmio da sucessão
presidencial.
A irrelevância do
cargo foi contudo de tal
ordem que descaiu
na irresponsabilidade de elegerse
de certa feita um
Vice-Presidente de 87 anos de
idade! Houve ao
mesmo passo quem escrevesse já,
preconizando a
extinção do cargo, por inútil. Sem
embargo,
publicistas da categoria de Laski declinam
alguns nomes
excepcionais, como os de Tyler,
Andrew Johnson, Theodore Roosevelt e Coolidge,
que, honrando o
posto, deixaram no exercício da
Vice-Presidência
de ser “objeto de comiseração” para
se converterem em
“homens de caráter e
determinação”.
10.2 Um Vice-Presidente para ser ouvido e não apenas
visto
Quem primeiro com
bom êxito reagiu talvez
contra a apatia e
insignificância política da função vicepresidencial
foi Henry
Wallace, Vice-Presidente de
Roosevelt, no
período que se estendeu de 1940 a 1944.
Deu ele causa,
segundo comentário de um
constitucionalista,
a certa surpresa e ressentimento,
com sua atitude
algo inédita de pretender que o Vice-
Presidente não
fosse “apenas para ser visto, mas
também ouvido”.
Até então,
cingira-se o Vice-Presidente, com
voto de Minerva,
a presidir ao Senado. Presidência um
tanto simbólica,
pois àquela casa raramente
comparece ele,
por sentir-se fora de ambiente, qual
verdadeiro
intruso. Demais, não chega o Vice a fazer
falta; costumam
os senadores eleger dentre os seus
um presidente pro tempore, mais autêntico e
legítimo.
Nos últimos anos
todavia atentou-se para a real
importância do
cargo. Tudo isso, em virtude do
alargamento da
ingerência do Estado nos domínios da
vida econômica e
social, do aumento assoberbante do
poder federal e
de igual ampliação de responsabilidade
do Presidente da
República.
10.3 O Vice-Presidente nas crises da sucessão
presidencial
Mas foi,
principalmente, a morte de dois
Presidentes
americanos, Roosevelt e Kennedy, a par da
súbita e
estonteante renúncia de Jânio Quadros no
Brasil, que
patenteou em definitivo a “conscientização”
da importância
que tem a Vice-Presidência no sistema
presidencial de
governo.
Quando Roosevelt
desapareceu, os Estados
Unidos emergiam
vitoriosos da conflagração mundial,
prestes a
findar-se, e se deparavam com a irônica
ameaça de “ganhar
a guerra, mas perder a paz”.
Naquele instante
dramático, ascende à
presidência
americana um homem desconhecido da
opinião pública
internacional e de passado político
185
medíocre.
Esse homem, de
nome Harri Truman, causaria
forte impressão a
Churchill pelo seu despreparo para
o exercício da
função presidencial. Registra a crônica
política dos
Estados Unidos o curioso fato de que a
mesma criatura
que tomaria sobre seus ombros a
grave
responsabilidade que jamais recaiu na pessoa
de um estadista
do Ocidente — a decisão pessoal
que somente ele
poderia tomar de arremessar sobre
cidades inimigas
a bomba atômica — ignorou, até a
ocasião de
assumir o cargo de Presidente, naquelas
penosas
circunstâncias, a existência sequer do
assombroso
artefato, com que se inaugurou a era
nuclear e o
subseqüente terror da guerra atômica.
Durante a
sucessão de Jânio Quadros, após
seu ato de
renúncia, vimos engolfado o Brasil nas
torvas ameaças da
guerra civil pelo veto de
ponderável
corrente militar à posse constitucional do
Vice-Presidente.
Acabou este chegando ao poder em
meio a uma crise
cujas conseqüências determinaram,
com o advento da
emenda
parlamentarista,
extraordinário abalo nas instituições
do País. A mesma
crise se reproduziu, com outras
conseqüências,
durante o impedimento do falecido
Presidente Costa
e Silva, quando a solução
constitucional
que seria a posse do Vice-Presidente
Pedro Aleixo teve
que ser preterida, em virtude dos
acontecimentos
que se desenrolavam no País. Um
Ato Institucional
foi o instrumento de que se serviu o
poder usurpador
para resolver então a questão
sucessória.
10.4 A valoração deliberada da Vice-Presidência nos
Estados Unidos
Nos Estados
Unidos os reflexos da crise
havida por ensejo
da sucessão de Roosevelt se
traduziram numa
valoração deliberada da Vice-
Presidência,
mediante reconhecimento de seu titular
como membro
atuante do gabinete político de
vanguarda, sem
ficar reduzido apenas àquela figura
tradicional e
neutra de mero espectador ou ausente
esquecido.
Passou então o
Vice-Presidente a membro
nato do Conselho
Nacional de Segurança e a
diplomata para
missões extraordinárias, graças a um
costume
constitucional em formação. Nixon, na
ausência de
Eisenhower, presidiu a reuniões do
Secretariado.
Tocante ao
sistema americano, o mais curioso é
observar que o
Congresso dos Estados Unidos,
insensível ainda
aos anseios de opinião, favoráveis a
uma valoração
maior da função vice-presidencial, nada
fez através da
Emenda Constitucional n. XXV, já
aprovada, para
institucionalizar as atribuições da Vice-
Presidência, que
permaneceram como dantes ao sabor
de uma confiança precária
que o Presidente poderá
conceder ou
retirar a seu talante.
10.5 A substituição do Presidente em caso de
incapacidade
A XXIVª Emenda à
Constituição dos Estados
Unidos, pendente
até agora de aprovação por três
quartas partes
das legislaturas estaduais, foi também
omissa em
conferir atribuições ao Vice-Presidente. Mas
disciplina a
matéria relativa à substituição do
Presidente em
caso de incapacidade, bem como a do
Vice,
determinando que, configurada aquela hipótese, e
ouvido o
Secretariado e com a aprovação deste,
assume a
Presidência o Vice-Presidente.
Criara o caso da
incapacidade do Presidente,
sobretudo por
doença, graves perplexidades ao
presidencialismo
americano, em conseqüência da
omissão do texto
constitucional. Duas vezes, este
século, o governo
dos Estados Unidos, em virtude de
enfermidade do
Presidente, passara a mãos estranhas,
no entender de
alguns publicistas americanos.
A primeira,
durante a doença de Wilson, quando
Madame Wilson
virtualmente governou o País e, de
último, por
ensejo da enfermidade de Eisenhower,
quando, segundo
se disse, seu secretário particular
teria tomado de
forma pessoal decisões “em nome do
Presidente”.
De acordo com a
emenda aprovada pelo
Congresso, ficará
a juízo do Presidente decidir se deve
ou não reassumir
suas funções. Se o seu substituto
contestar porém a
capacidade do Presidente para
186
volver ao cargo,
caberá ao Congresso decidir a esse
respeito por
maioria de dois terços.
Quanto à
substituição do Vice-Presidente,
vagando a
Vice-Presidência, competirá ao Presidente
designar seu
eventual substituto, cuja indicação
ficará todavia
sujeita à prévia aprovação do
Congresso.
11. A Vice-Presidência no presidencialismo
brasileiro
O Vice-Presidente
em nosso sistema
presidencial de
governo é pela Constituição o
substituto do
Presidente, em caso de impedimento, e
seu sucessor, no
caso de vaga.
São requisitos
que o candidato a Vice-
Presidente deverá
preencher: a) ser brasileiro maior
de trinta e cinco
anos; b) achar-se no exercício dos
direitos
políticos. Considerar-se-á eleito em
decorrência da
eleição do candidato a Presidente
com ele
registrado. O mandato do Vice-Presidente é
de cinco anos e a
sua posse obedece ao mesmo
ritual observado
na posse do Presidente: em sessão
do Congresso
Nacional ou perante o Supremo
Tribunal Federal
se aquele não estiver reunido. O
Vice-Presidente
tanto quanto o Presidente presta o
compromisso
constitucional de “manter, defender e
cumprir a
Constituição, observar as leis, promover o
bem geral do povo
brasileiro e sustentar a união, a
integridade e a
independência do Brasil”.
Fixada a data da
posse, o Vice-Presidente tem
dez dias para
assumir o cargo. Decorrido esse prazo,
não ocorrendo a
posse, salvo por motivo de força
maior, o cargo
será declarado vago pelo Congresso
Nacional.
O Vice-Presidente
pela Emenda Constitucional
n. 1, de 17 de
outubro de 1969, auxiliava o
Presidente,
sempre que este o convocasse para
missões
especiais. Lei Complementar poderia
conferir-lhe
outras atribuições. Entretanto, o Vice-
Presidente, já
não preside ao Congresso Nacional,
mas conserva o
dever constitucional de auxiliar o
Presidente, toda
vez que este o convocar para as
referidas missões
especiais.
No
presidencialismo brasileiro, o cargo de
Vice-Presidente
fora abolido pela Emenda n. 4, o
chamado Ato
Adicional à Constituição de 1946, que
instituíra o
parlamentarismo. A Emenda n. 6 à
Constituição de
1946, ao restabelecer a forma
presidencial de
governo, manteve a supressão. Com o
movimento de
março de 1964, restaurou-se porém o
cargo de
Vice-Presidente, cuja eleição se fazia por via
indireta.
A Constituição
brasileira reflete a tendência
política
observada no presidencialismo contemporâneo,
que procura
prestigiar as funções do Vice-Presidente.
No entanto os
encargos que rodeiam o Vice-Presidente
e de que vai
sendo paulatinamente investido, são
ainda, conforme
urge ressaltar, de natureza algo
precária.
Acham-se em larga extensão sujeitos a uma
delegação de
prestígio e confiança pessoal do
Presidente, que
nem sempre se mostra disposto a
tanto, podendo
assim anular-se ou desaparecer em
face de um
Presidente hostil ou desafeto. Todavia, a
Carta de 1988 faz
do Vice-Presidente membro do
Conselho de
Defesa Nacional, propiciando-lhe o
desempenho de
função consultiva do Presidente da República
em assuntos
pertinentes à manutenção estável
do sistema
federativo e das instituições democráticas,
bem como naqueles
que entendem com a soberania
nacional e a
defesa do Estado (artigos 89 e 91).
12. O Congresso e a competência das câmaras no
sistema presidencial
O tronco do poder
legislativo no sistema
presidencial é o
Congresso, que se compõe de duas
câmaras: a câmara
baixa ou Câmara dos Deputados e
a câmara alta ou
Senado. Nos Estados Unidos recebe a
câmara baixa a
designação de Câmara dos
Representantes.
A primeira dessas
casas representa a totalidade
dos cidadãos, dos
contribuintes, do povo como fonte
primária do poder
político, composta de representantes
populares em
número proporcional aos habitantes
(critério
demográfico) ou de eleitores (critério político).
É a assembléia
democrática por excelência.
Já o Senado tem
no sistema presidencial feição
menos popular,
sendo nas organizações federativas e
presidenciais, a
assembléia dos Estados, que se fazem
187
nela representar
em termos de paridade política, cabendo
a cada Estado
igual número de senadores.
A competência das
duas casas no
presidencialismo
é estatuída pela Constituição. O
princípio que
inspirou na Federação americana a
criação do Senado
foi o mesmo que na Confederação
engendrou a
Dieta, como congresso de
embaixadores: o
da representação política das
unidades
participantes.
O Senado,
delegação de Estados,
desempenha por
exemplo no presidencialismo dos
Estados Unidos
importantíssimo papel, tocante às
atribuições de
controle da política externa,
desfrutando de
prestígio sensivelmente maior que o
da Câmara dos
Representantes, cujo primado se
exerce sobretudo
em matéria financeira.
A política
exterior se reflete no Senado, que
dispõe de
faculdades de controle sobre o Presidente
quanto à
ratificação de tratados, aprovação de
Secretários e
nomeação de juizes da Suprema Corte.
Daí a
considerável autoridade exercida pelo Senado
sobre os destinos
do País, sendo aquelas faculdades
a razão mais
notória do prestígio que rodeia a função
senatorial nos
Estados Unidos.
Explica-se por
igual esse prestígio pelo
número de
senadores, bem mais reduzido que o de
representante na
Câmara baixa e, do mesmo passo,
pela duração do
mandato. O número de
representantes é
quatro vezes maior que o de
Senadores. O
mandato de um Senador se prolonga
por seis anos, ao
passo que o representante se elege
apenas por dois
anos, havendo assim renovação de
nomes com mais
freqüência na câmara baixa que na
câmara alta.
13. O presidencialismo, técnica da democracia
representativa
Tanto o
presidencialismo como o
parlamentarismo
são métodos, processos ou técnicas
da democracia
representativa. Não chegam a ser formas
de Estado,
regimes políticos, instituições
ideológicas. A
técnica de governo consiste em
determinar
atribuições de poderes e fixar ou disciplinar
as relações dos poderes
entre si.
Não são tanto
formas de investidura do poder
quanto formas de
exercício do poder. Sampaio Dória
ressaltou com
toda a lucidez que, tocante à investidura
do poder, nenhuma
distinção há que estabelecer entre
o
presidencialismo e o parlamentarismo, pois ambos
seguem a mesma
trilha, conhecem os mesmos
institutos: “As
leis eleitorais são as mesmas para ambos,
iguais as
inscrições dos eleitores, sem tirar nem
pôr, iguais os
escrutínios, intangível o voto secreto,
análogos os
sistemas de representação das minorias,
sagradas a
apuração e a proclamação dos eleitos,
estremes de
fraudes”.5
A distinção só
principia verdadeiramente com o
sistema adotado
para apurar o consentimento no
exercício do
poder, quando se erigem os instrumentos
encaminhados a
traduzir na vontade dos governantes a
vontade dos
governados mediante a adequação mais
sábia possível,
conforme ressalta do pensamento do
mesmo autor.
Em se tratando do
sistema presidencial, a
técnica
constitucional estatui os princípios cardiais
dessa forma de
governo: a separação, independência e
harmonia dos
poderes, sua limitação pela Constituição,
tendo por guarda
um supremo tribunal de justiça, o
ministério da
confiança exclusiva do Presidente da
República, a
eleição do Presidente pelo sufrágio
universal da
Nação e a presença de prazos certos
fixando a
temporariedade dos mandatos da
representação
popular em câmaras indissolúveis.
14. Os vícios do presidencialismo
A prática do
presidencialismo em vários países
permitiu à
análise política vislumbrar os principais
vícios que padece
tal forma de governo, aos quais
vamos
resumidamente referir-nos.
O
presidencialismo, segundo vozes da crítica,
conduz não raro à
reprovável e abusiva concentração
de poderes nas
mãos de uma única pessoa — o
Presidente da
República —, à hipertrofia de seu poder
pessoal, ao
governante onipotente, que a lisonja cuida
também
onisciente.
O
presidencialismo traz na aparência a
estabilidade dos
governos, mas uma vez
desencadeadas as
crises e não podendo os dirigentes
188
ser removidos
antes de expirado o prazo
constitucional do
mandato que exercem, a solução
ordinariamente
conduz às revoluções, golpes de
Estado, tumultos
e ditaduras, fazendo instáveis as
instituições
mesmas.
O regime
presidencial, segundo Gilberto
Amado, “escraviza
os parlamentos, estrangula a
palavra, implanta
o silêncio, desanima e cresta a
inteligência”,6
corresponde ao “predomínio da
incapacidade”
(Rui), inaugura a escola da
mediocridade,
canoniza a irresponsabilidade, sagra o
Presidente
impune, que comete graves faltas e só
vem a sair do
poder, antes do termo de seu
mandato, morto ou
deposto; enfim, é o sistema que
se furta à
fiscalização da opinião, que acaba quase
sempre nas
intervenções funestas à ordem
federativa, nos
estados de sítio, no apelo freqüente
aos quartéis, nos
levantes armados, na tomada
militar do poder,
na implantação das ditaduras, no
governo
unipessoal dos caudilhos.
A esses vícios
outros se vêm somar: a
influência
perturbadora do Presidente na operação
sucessória,
buscando eleger seu sucessor ou até
mesmo, se for o
caso, reformar a Constituição para
reeleger-se; a
debilidade e subserviência do
Congresso à
vontade presidencial, convertendo-se o
legislativo num
poder ausente, caracterizado por
impotência
crônica, sistema onde não há em verdade
a colaboração dos
poderes, senão o predomínio de
um poder sobre
outro ou a disputa da hegemonia
entre os poderes;
onde as crises de governo geram a
crise das
instituições; onde o Congresso, entrando
em conflito com o
Executivo, só dispõe de
instrumentos
negativos de controle: a recusa de
dotações
orçamentárias, a obstrução legislativa, etc,
e onde, por
último, o Presidente, como ditador legal,
de mandato certo,
é ao dizer de Rui Barbosa, “o
poder dos
poderes, o grande eleitor, o grande
nomeador, o
grande contratador, o poder da bolsa, o
poder dos
negócios, o poder da força”.7
15. O “impeachment” e a ausência de
responsabilidade presidencial
Tendo aludido ao
lugar da obra de Rui
Barbosa onde se
lê que “mais vale, no governo, a
instabilidade que
a irresponsabilidade”8 — essa nota
dominante do
presidencialismo — um dos nossos bons
constitucionalistas
retratou com suma clareza e
singeleza a
inoperância do impeachment, instituto
de
origem
anglo-saxônica, acolhido pelas Constituições
presidencialistas,
ao afirmar que “sendo um processo
de “formas”
criminais (ainda que não seja um
procedimento
penal “estrito”), repressivo, a
posteriori,
seu manejo é
difícil, lento, corruptor e condicionado à
prática de atos
previamente capitulados como
crimes”.9
Sobre o impeachment, esse “canhão de cem
toneladas” (Lord
Bryce), que dorme “no museu das
antigüidades
constitucionais” (Boutmy) é ainda
decisivo o juízo
de Rui Barbosa, quando assevera que
“a
responsabilidade criada sob a forma do
impeachment se faz absolutamente
fictícia, irrealizável,
mentirosa”,10
resultando daí no presidencialismo um
poder
“irresponsável e por conseqüência, ilimitado,
imoral,
absoluto”.
Essa afirmativa
se completa noutra passagem
em que Rui
Barbosa, depois de lembrar o impeachment
nas instituições
americanas como “uma ameaça
desprezada e
praticamente inverificável”, escreve: “Na
irresponsabilidade
vai dar, naturalmente, o
presidencialismo.
O presidencialismo, se não em teoria,
com certeza
praticamente, vem a ser de ordinário, um
sistema de
governo irresponsável”.11
Onde o
presidencialismo se mostra pois
irremediavelmente
vulnerável e comprometido é na
parte relativa à
responsabilidade presidencial. O
presidencialismo
conhece tão-somente a
responsabilidade
de ordem jurídica, que apenas
permite a remoção
do governante, incurso nos delitos
previstos pela
Constituição. Defronta-se o sistema
porém com um
processo lento e complicado (o
impeachment, conforme vimos), que
fora da doutrina
quase nenhuma
aplicação teve. Muito distinto aliás da
responsabilidade
política a que é chamado o Executivo
na forma
parlamentar, responsabilidade mediante a
qual se deita
facilmente por terra todo o ministério
decaído da
confiança do Parlamento.
16. A eleição do Presidente da República e o
189
“impeachment” no sistema presidencial
brasileiro
A escolha do
Presidente da República no
regime
constitucional vigente se faz entre brasileiros
maiores de trinta
e cinco anos e no exercício dos
direitos
políticos. O Presidente da República no
sistema político
brasileiro anterior à Constituição de
1988 não derivava
os seus poderes diretamente do
povo, como
acontecia até ao advento da Revolução
de 1964. A
eleição indireta encontrara todavia
aplicação
antecedente na Constituição democrática
de 1934, que teve
existência efêmera. É contudo da
boa índole do
sistema presidencial a eleição direta do
primeiro
mandatário da Nação.
Um colégio
eleitoral, composto dos membros
do Congresso
Nacional e dos delegados das
Assembléias
Legislativas dos Estados, elegia antes
da atual Carta,
em sessão pública e mediante
votação nominal,
o Presidente brasileiro.
Esses delegados
das Assembléias estaduais
eram em número de
três e mais um por quinhentos
mil eleitores
inscritos no Estado. Nenhuma representação
estadual poderia
ter um número de
delegados
inferior a quatro.
Tocante à composição
e ao funcionamento do
colégio
eleitoral, um dispositivo constitucional
estabelecia que a
matéria seria regulada através de
lei complementar.
A reunião do
colégio eleitoral para proceder à
escolha do
Presidente ocorria na sede do Congresso
Nacional, a 15 de
janeiro do ano em que findava o
mandato
presidencial, o qual tinha a duração de
cinco anos.
O partido
político registrava o nome do
candidato a
Presidente, elegendo-se aquele que
obtivesse na
operação eleitoral maioria absoluta de
votos.
A técnica adotada
para o sufrágio pelo
colégio eleitoral
previa que na hipótese de nenhum
candidato lograr
maioria absoluta na primeira votação,
repetir-se-iam os
escrutínios e a eleição se
daria no
terceiro, por maioria simples. O
compromisso que o
Presidente eleito prestava à
Nação ao tomar
posse perante o Congresso Nacional
ou, se esse não
estivesse reunido, perante o
Supremo Tribunal
Federal, era aquele já reproduzido
neste capítulo
quando nos ocupamos do Vice-
Presidente, ou
seja o mesmo previsto na atual
Constituição de
1988.
O instituto do impeachment, sem embargo da
severa crítica
que lhe fazem os publicistas, não
desapareceu das
Constituições presidencialistas e em
algumas os textos
mais recentes são copiosos em
preceitos sobre a
matéria. Tem-se a impressão de que
aquele pessimismo
tão duro e amargo a que já nos
reportamos não se
reflete no ânimo dos redatores
constituintes,
que aparentemente levam a sério o
impedimento
presidencial, com todas as possibilidades,
se for o caso, de
processar um Presidente faltoso,
incurso em crimes
de responsabilidade.
No
presidencialismo brasileiro, consideram-se
crimes de
responsabilidade todos os atos do Presidente
que atentarem
contra a Constituição Federal ou
sobretudo aqueles
que ferirem: a) a existência da
União; b) o livre
exercício do Poder Legislativo, do Poder
Judiciário e dos
Poderes constitucionais dos Estados; c)
o exercício dos
direitos políticos, individuais e sociais;
d) a segurança
interna do País; e) a probidade na
administração; f)
a lei orçamentária; e g) o
cumprimento das
leis e das decisões judiciárias (art. 85
da Constituição).
Quanto às normas
de processo e julgamento,
serão
estabelecidas em lei especial, que definirá os
crimes de
responsabilidade do Presidente da República.
A Constituição
Brasileira em vigor determina
que à Câmara dos
Deputados compete admitir a
acusação contra o
Presidente da República. Essa
declaração se
fará pelo voto de dois terços de seus
membros. A
seguir, instaurado o processo pelo Senado
Federal, o
Presidente ficará suspenso de suas funções,
aguardando
julgamento por essa mesma Câmara sob a
presidência do
Presidente do Supremo Tribunal Federal.
O julgamento
ocorrerá no prazo de 180 dias,
findo o qual, se
não estiver concluído, cessará o
afastamento do
Presidente, sem prejuízo do regular
prosseguimento do
processo (art. 86, § 2ª).
17. Elogio do sistema presidencial de governo
Com respeito
ainda à avaliação do
190
presidencialismo,
há os que doutrinariamente
entendem estar em
presença do sistema que permite
a mais sólida
defesa, a par da mais ampla garantia
dos direitos
individuais; sistema que converte em
dogma o princípio
da inequívoca separação de poderes
e proporciona,
como governo de
responsabilidade
menos política do que jurídica,
seguras
garantias, contra os abusos da autoridade
executiva, cujos
atos podem inquinar-se, perante os
tribunais, de
inconstitucionalidade e ilegalidade.
Esta faculdade,
segundo seus apologistas, é
arma mais eficaz
que a mera faculdade parlamentar
de derrubar
governos. Deixa o parlamentarismo
todavia (sendo
este talvez o seu defeito mais grave)
o indivíduo e
seus direitos fora da faixa de proteção
legal contra atos
do poder político dos Parlamentos
onipotentes,
expostos por conseguinte aos excessos
da soberania
legislativa, que os tribunais, invocando
ordinariamente a
lógica do sistema, se eximem de
contra-arrestar.
Vêem os seus
apologistas, ainda no
presidencialismo
a forma governativa que mais
consulta os
anseios da ordem, da autoridade, da
conservação; que
melhor se coaduna com o princípio
federativo; que
garante a estabilidade administrativa
com os mesmos
homens à testa do poder por
períodos certos e
determinados, traçando ao governo
a continuidade de
orientação que se alega faltar no
parlamentarismo.
18. O presidencialismo no Brasil: surpresa e
intempestividade de sua adoção
Com a
Constituição republicana de 1891,
estreou-se no
Brasil o sistema presidencial de
governo, aqui
introduzido um tanto
inadvertidamente.
No programa das forças que
combatiam o poder
pessoal do monarca, e
precipitaram
afinal a queda do Império, estavam
previstas
inumeráveis reformas e princípios novos de
organização
política: nenhum porém que implicasse
a adoção
deliberada do presidencialismo.
Veio este
insinuado ou implícito na mudança
federativa que se
operou.
Com o traslado
teórico das bases da
Constituição
americana, modelo confessado das nossas
instituições
republicanas, o presidencialismo aqui se
estréia. Nos
fastos da crônica política que antecedeu o
movimento súbito
de 15 de novembro, não se ouve
nenhuma voz ecoar
do alto da tribuna parlamentar ou
das colunas dos
órgãos de imprensa, preconizando as
virtudes do
sistema debaixo do qual iríamos viver, sob
a mais crassa
ignorância de seus mecanismos,
descuido esse que
custou a Rui Barbosa Penoso esforço
de magistério
constitucional, nem sempre devidamente
compreendido ou
aproveitado por quantos tinham no
exercício do
poder a missão de observar e cumprir os
preceitos da nova
técnica recém-implantada.
Os abusos de
autoridade do Imperador, o
unitarismo da
coroa com os excessos de centralização
do poder, a
monarquia mesma, foram temas prediletos
da agitação
republicana. Constitucionalistas
monárquicos como
Rui Barbosa, que se abraçavam
tenazmente ao
federalismo, nunca porém esposaram o
presidencialismo,
cuja ressonância, se não chegava às
elites, muito
menos alcançaria as camadas populares,
espessamente
ignorantes a respeito de tal forma de
governo.
Acerca dessa
questão, escreveu Medeiros e
Albuquerque, em O Regime Presidencial, com toda a
argúcia: “O
regime presidencialista não foi instituído no
Brasil depois de
uma propaganda que tivesse mostrado
suas vantagens e
desvantagens. Ele apareceu um dia,
num projeto de
Constituição decretado pelo Governo
Provisório.
Ninguém o discutiu. Foi aceito, por assim
dizer, em
silêncio”, ou, a seguir: “A verdade é esta: a
propaganda
republicana se fez sem que a maioria
pensasse no
regime presidencial: não se sabia o que
era, não se
falava nele, ou ainda: “Assim, a instituição
do
presidencialismo entre nós se fez por surpresa. Por
surpresa e graças
à ignorância geral em que todos
estavam a seu
respeito. Não foi uma escolha
consciente da
Nação”.12
Do mesmo modo,
Agamenon Magalhães: “no
Brasil o regime
presidencial nasceu da influência norteamericana
e não sob a
pressão de fatos políticos ou de
condições existentes.
Já a nossa unidade tinha sido realizada
pelo Império e as
instituições parlamentares
estavam em
prática, operando a evolução política
brasileira para a
democracia. A república, portanto, não
devia ter
interrompido a tradição parlamentar. A
191
federação, sim,
era fenômeno geográfico e histórico,
trabalhando pelas
forças descentralizadoras,
atuantes durante
o Império. Mas o presidencialismo
foi imitação das
instituições norte-americanas,
criação puramente
doutrinária. A nossa educação
democrática e as
nossas tradições liberais não o
impunham”.13
Em suma,
acordamos no presidencialismo da
mesma maneira que
amanhecemos na República...
Em ambos os
casos, as instituições do País foram
marteladas pela
surpresa.
19. O malogro da experiência presidencial e o
testemunho idôneo de Rui Barbosa
Do que há sido no
Brasil a prática
presidencialista,
nenhum testemunho mais alto e
eloqüente que o
de Rui Barbosa, autor doutrinário de
nossa primeira
Constituição republicana,
presidencialista
convicto nos primeiros dias do
regime que aboliu
a monarquia e, com o tempo,
crítico
pessimista e algo desencantado das
instituições que
transitaram puras em suas mãos e
depois se
contaminaram dos vícios da ambiência
política e
social, da caudilhagem, da inépcia, do
ditatorialismo.
Com efeito, é nos
lugares que vamos
transcrever onde
realmente se faz o processo do
presidencialismo
brasileiro e não nos acontecimentos
que levaram à
consulta plebiscitária de 1963,
quando o povo foi
convocado às urnas para arrancar
com o seu voto o
enxerto parlamentarista feito na
Constituição do
presidencialismo.
Assevera Rui
Barbosa: “Deste feito, o
presidencialismo
brasileiro não é senão a ditadura
em estado
crônico, a irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade
consolidada, a
irresponsabilidade
sistemática do
Poder Executivo”.14 Não menos
enfático ainda
quando afirma que “o regime presidencial
criou o mais
chinês, o mais russo, o mais
asiático, o mais
africano de todos os regimes”15 ou
quando pondera em
termos sombrios que “a nossa
revolução
estabeleceu o silêncio”, que “as formas do
novo regime
mataram a palavra”, que no governo
parlamentar “as
câmaras legislativas constituem
uma escola”, ao
passo que no presidencialismo “não há
senão um poder
verdadeiro: o do chefe da nação,
exclusivo
depositário da autoridade para o bem e para
o mal”16
e, por último, que em semelhante regime “a
tribuna
parlamentar é uma cratera extinta, e as câmaras
legislativas mera
sombra de representação
nacional”.17
Quem se põe
ademais a ajuizar das instituições
políticas brasileiras
por sua vinculação ao
presidencialismo,
há de extrair dos fatos a conclusão
de que os únicos
períodos calmos da história
republicana foram
os quatriênios da Presidência de
Wenceslau Braz e
da Presidência de Dutra, esta última,
não obstante,
assinalada por tropelias policiais no Rio
de Janeiro,
dissolução de comícios e agitação
decorrente da
medida legislativa, de inspiração oficial,
que determinou o
fechamento do Partido Comunista
Brasileiro.
Os demais
períodos do presidencialismo pátrio
aparecem todos
marcados por violentas comoções
políticas,
abrangendo levantes militares, revoluções,
conspirações,
intentonas, intervenções federais,
estados de sítio,
infrações da Constituição e outras
mazelas que
emprestam ao sistema presidencial latinoamericano
sua velha e
mórbida fisionomia.
1. Assis
Chateaubriand, Discurso no Senado Federal,
Sessão de 27 de
julho de 1955.
* No livro
(original) a numeração das Notas de Rodapé
pula do 1 para o
4. Não houve erro na digitalização
(Nota da
digitalizadora).
4. Harold J. Laski,
El Sistema Presidencial
Norteamericano, pp. 61-62.
5. A. de Sampaio
Dória, “Parlamentarismo versus
Federação”, Estado de São Paulo, edição de 12 de
outubro de 1961.
6. Gilberto Amado
apud José
Augusto, Presidencialismo
versus Parlamentarismo, p. 79.
7. Rui Barbosa apud Hermes Lima, Lições da Crise, p.
54.
8. Rui Barbosa, Excursão Eleitoral aos Estados da Bahia
e Minas Gerais, p. 26.
9. Paulo Brossard
de Souza Pinto, Presidencialismo e
Parlamentarismo na Ideologia de Rui Barbosa, p.
17.
10. Rui Barbosa, A Gênese da Candidatura do Sr.
192
Wenceslau Braz, pp. 36-37.
11. Rui Barbosa, A Imprensa e o Dever da Verdade,
p. 21.
12. Medeiros e
Albuquerque, O Regime Presidencial,
apud José Augusto, ob. cit., p. 113.
13. Agamenon
Magalhães, O Estado e a Realidade
Contemporânea, pp. 153-154.
14. Rui Barbosa, Novos Discursos e Conferências,
pp. 350-353.
15. Rui Barbosa, A Gênese da Candidatura do Sr.
Wenceslau Braz, pp. 36-37.
16. Rui Barbosa, Campanha Presidencial, pp. 118-
119.
17. Rui Barbosa, Oswaldo Cruz, pp. 3-4.
193
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