Sufrágio

16 . O SUFRÁGIO

1. O Sufrágio — 2. É o sufrágio direito ou função? —

3. O sufrágio como “direito de função” (doutrina

italiana) — 4. O sufrágio restrito — 5. O sufrágio

universal — 6. Restrições ao sufrágio universal: 6.1

Nacionalidade — 6.2 Residência — 6.3 Sexo — 6.4

Idade — 6.5 Capacidade física ou mental — 6.6 Grau

de instrução — 6.7 A indignidade — 6.8 O serviço

militar — 6.9 O alistamento — 7. A propagação do

sufrágio universal — 8. Sufrágio público e sufrágio

secreto — 9. Sufrágio igual e sufrágio plural — 10.

Modalidades de sufrágio plural: 10.1 Sufrágio

múltiplo — 10.2 Sufrágio familiar — 11. Sufrágio

direto e sufrágio indireto — 12. A participação do

analfabeto.

1. O sufrágio

O sufrágio é o poder que se reconhece a

certo número de pessoas (o corpo de cidadãos) de

participar direta ou indiretamente na soberania, isto

é, na gerência da vida pública.

Com a participação direta, o povo

politicamente organizado decide, através do

sufrágio, determinado assunto de governo; com a

participação indireta, o povo elege representantes.

Quando o povo se serve do sufrágio para

decidir, como nos institutos da democracia

semidireta, diz-se que houve votação; quando o povo

porém emprega o sufrágio para designar

representantes, como na democracia indireta, diz-se

que houve eleição. No primeiro caso, o povo pode

votar sem eleger; no segundo caso o povo vota para

eleger.

2. É o sufrágio direito ou função?

Na região da doutrina, já se feriram amplos

debates para determinar se o sufrágio é função ou

direito. As escolas que respondem a esse quesito

podem repartir-se em duas correntes principais: a

dos que se acolhem à doutrina da soberania

nacional, e são conduzidos então a ver no sufrágio

uma função; e a dos que se abraçam à doutrina da

soberania popular, para daí o inferirem como um

direito.

Conforme se aceite a primeira ou a segunda

das posições acima enunciadas, chegaremos ao

seguinte resultado: à admissão do sufrágio restrito,

quando se entende que, mediante o voto, a

coletividade política exerce uma função (doutrina da

soberania nacional); ou ao reconhecimento do sufrágio

universal, quando, pelo contrário, se toma o poder de

participação do eleitor como exercício de um direito

(doutrina da soberania nacional).

Com efeito, pela doutrina da soberania

nacional, o eleitor é tão-somente instrumento ou órgão

de que se serve a nação para criar o órgão maior — o

corpo representativo — a que delega o poder soberano,

do qual todavia se conserva sempre titular.

Como a competência constitucional do eleitor

para exercer o sufrágio procede da nação, onde a

soberania tem sempre sua sede, entende-se que é a

nação o poder qualificado a traçar as regras e

condições do sufrágio, cabendo-lhe ademais a

faculdade de determinar quem deve fazer parte do

corpo eleitoral.

Conseqüência dessa doutrina tem sido em

primeiro lugar, do ponto de vista lógico, algumas

limitações postas ao exercício do sufrágio, mediante a

exigência de preenchimento de vários requisitos de

capacidade àqueles a quem a nação cometeu, como

instrumento seu, a função eletiva.

Com o sufrágio, segundo a mesma doutrina,

não é a vontade autônoma do eleitor que intervém na

eleição, mas a vontade soberana da nação. Podendo

pois a nação investir no exercício da função eleitoral

tão-somente aqueles que julgar mais aptos a cumprir

esse dever, dessa doutrina decorre com mais

freqüência, além do sufrágio restrito, o princípio da

obrigatoriedade do voto, bem como o chamado

mandato representativo, com que se consagra,

conforme já patenteamos, a atuação independente do

eleito em face do eleitor.

A teoria jurídica do sufrágio-função foi

historicamente sustentada por Barnave, em 1791,

durante a Revolução Francesa, nos seguintes termos:

“A qualidade de eleitor não é senão uma função

pública, à qual ninguém tem direito, e que a sociedade

134

dispensa, tão cedo prescreva seu interesse”.1

Quanto ao sufrágio-direito, resulta da

concepção de que, sendo o povo soberano, cada

indivíduo, como membro da coletividade política, é

titular de parte ou fração da soberania. Toma-se o

povo numa acepção quantitativa; faz-se do sufrágio

a expressão da vontade própria, autônoma, primária,

de cada indivíduo componente do colégio eleitoral;

admite-se enfim que o voto sendo um direito — seu

exercício será facultativo e que o mais lógico para a

natureza do mandato seria considerá-lo imperativo e

não representativo.

Historicamente, foi Rousseau o mais

celebrado corifeu da doutrina do sufrágio-direito, que

procedeu coerentemente da sua doutrina da soberania

popular.

São palavras incisivas de Rousseau no

Contrato Social: “O direito de voto é um direito que

ninguém pode tirar aos cidadãos”. Seguiram-no, em

apoio da mesma tese, Pétion e Robespierre, na

Constituinte, bem como Condorcet e Boissy

d’Anglass, na Convenção, todos ardorosamente

comprometidos com o igualitarismo revolucionário,

contra o sufrágio dos privilegiados, imperante na

monarquia dos reis absolutos, durante o ancien

régime”.2

A 4 de setembro de 1789, Robespierre,

subindo à tribuna, expunha a mesma doutrina: “A

Constituição estabelece que a soberania reside no

povo, em todos os indivíduos do povo. Cada

indivíduo tem pois o direito de contribuir para a lei

que o obriga e para a administração da coisa pública,

que é sua. De outro modo, não seria certo que todos

os homens sejam iguais em direito ou que cada

homem seja cidadão”.3

Contrapostas as duas doutrinas — a do

sufrágio-função e a do sufrágio-direito — vê-se

limpidamente que no sistema representativo clássico

da democracia liberal dominou o intelectualismo, o

liberalismo e o qualititavismo da representação, em

contraste com o igualitarismo, o voluntarismo e o

quantitativismo de origem rousseauniana, ora

reestampados como traços visíveis na democracia

contemporânea do homem-massa, homem algébrico

e anti-histórico, que senhoreou as instituições deste

século.

3. Sufrágio como “direito de função” (doutrina

italiana)

Quanto ao pensamento contemporâneo,

verifica-se que a doutrina constitucional italiana

(Biscaretti di Ruffia, Romano, etc), partindo

provavelmente da dificuldade de conciliar o sufrágio

universal, fundado na soberania popular, com a

obrigatoriedade do voto e sanções impostas ao eleitor,

conforme dispõe a legislação de vários Estados, busca

uma solução eclética para a natureza jurídica do

sufrágio. Diz que se trata de um “direito de função”.

Conjuga assim no conceito de sufrágio igualmente a

“função eleitoral” (direito) e o “correto exercício” dessa

mesma função (dever ou obrigação).

Como “função eleitoral”, o sufrágio é direito

público subjetivo, contendo certos poderes

reconhecidos ao seu titular, entre os quais, consoante

Ruffia, o de exigir a própria inscrição nos registros

eleitorais, o de reclamar a inscrição de outros eleitores

em tais registros, o de exigir o eventual cancelamento

daqueles eleitores que hajam sido indevidamente

inscritos; o de propor eventualmente candidatos, o de

ser admitido às votações.4

Como “correto exercício da função eleitoral”,

entende-se por aí a face do sufrágio que se apresenta

em forma de dever, de obrigação do eleitor ou cidadão.

Este não poderá ser molestado no livre e independente

exercício daquele direito. Descumprindo porém o

caráter público da função, abstendo-se de votar ou

valendo-se do voto para auferir vantagens pessoais

indevidas, ficará então o eleitor sujeito às sanções da

ordem jurídica. O exercício do voto, pelo lado pois de

sua obrigatoriedade, apresenta-se como “dever cívico”,

nos termos do artigo 48 da Constituição italiana, posto

assim numa esfera intermediária entre o “mero dever

moral” e o “dever jurídico”.5

Enfim, segundo a mesma ordem de reflexões

desenvolvidas por Ruffia, o direito eleitoral, direito de

sufrágio ou direito de função, entra na categoria dos

direitos públicos subjetivos, da velha teoria de Jellinek.

Como função, o sufrágio é de natureza eminentemente

pública e não propriamente estatal. O eleitor ou

cidadão exerce referida função de modo coletivo e não

135

individual, como direito corporativo e não como

“direito subjetivo individual” em nome próprio, com

vistas aos elevados fins e superiores interesses

sociais e não em nome do Estado”.6

A Constituição da Venezuela aplica em

disposição textual o mesmo princípio doutrinário

enunciado pelos constitucionalistas italianos. Reza o

artigo 110 da referida Constituição (1961) que “o

voto é um direito e uma função pública”.

4. O sufrágio restrito

Quando a representação surge

historicamente, há um ambicioso princípio de ordem

racional para justificá-la, tanto quanto o da limitação

do poder: o princípio seletivo, que deve conduzir às

regiões de governo os mais aptos, os mais capazes,

os mais sábios, os melhores.

A razão e o consentimento aparecem aí por

cimentos do sistema representativo. A idéia básica

da democracia, durante toda a idade do liberalismo,

é a de que se deve preparar a elite governante, em

nome de um confiado apoio da razão humana, com

os meios que esta oferece.

Esses meios se reconhecem nas formas que o

sufrágio toma, e que socialmente, bem como

historicamente, traduzem uma forma de equilíbrio na

disposição de forças e classes dentro da sociedade,

do mesmo passo que testificam a hegemonia política

do Estado burguês.

Segundo os teóricos, o sufrágio é restrito, não

porque se queira assegurar o domínio social de uma

classe, mas porque se compreende,

doutrinariamente, que, restringindo-se o sufrágio,

mais depressa a sociedade chegará àquele

resultado: o governo dos melhores.

Era assim que se pensava no século da

democracia liberal (século XIX) com a instituição do

sufrágio restrito, quando não havia ainda nos livros

ou na exposição doutrinária uma tomada de

consciência de que, se o sufrágio racionalmente

pretendia aquilo, do ponto de vista histórico era tãosomente

o poderoso e eficaz instrumento de

exclusão de parcelas consideráveis do povo de toda

participação política. O poder do terceiro estado — a

burguesia — dominava então por inteiro a cena

governativa.

O sufrágio é restrito quando o poder de

participação se confere unicamente àqueles que

preenchem determinados requisitos de riqueza ou

instrução. Há autores que acrescentam também os

requisitos de nascimento ou origem.

Conforme as exigências sejam fundadas em

cada um daqueles pontos, temos as seguintes

modalidades de sufrágio restrito: sufrágio censitário (a

riqueza), sufrágio capacitário (a instrução), sufrágio

aristocrático ou racial (a classe social ou a raça).

Os dois primeiros foram os mais freqüentes,

com larga aplicação na época do Estado liberal.

O sufrágio censitário, também conhecido pelo

nome de sufrágio pecuniário, demandava geralmente

de seus titulares, conforme a legislação que o

instituísse, o atendimento de uma das seguintes

exigências: a) o pagamento de um imposto direto

(sistema censitário francês de 1814 a 1848); b) o ser

dono de uma propriedade fundiária (o sistema inglês,

gradativamente abolido, e que se extinguiu com a

reforma eleitoral de 1918), e c) o usufruir certa renda.

Quanto ao sufrágio capacitário, o critério de

limitação era dado pelo grau de instrução. O fim que se

tinha em vista primacialmente era afastar as pessoas

mais rudes do ponto de vista cultural e intelectual de

qualquer ingerência política, por crer-se que não seriam

capazes de concorrer para a boa qualidade da

representação, isto é, para a formação da elite dirigente.

Enfim, no sufrágio racial, restringe-se o direito

de voto por motivos, não raro dissimulados, que

todavia se prendem à origem dos indivíduos. Quando a

legislação do Mississipi nos Estados Unidos obriga a ler,

compreender e interpretar “convenientemente” a

Constituição, seus legisladores, com essa exigência,

são principalmente movidos pelo ânimo de excluir das

urnas os pretos, obedecendo assim a um critério mais

racial do que em verdade capacitário.

Alguns publicistas tomam ainda a classe social

e o sexo para caracterizarem formas de sufrágio

restrito. Mormente naqueles Estados onde a legislação

eleitoral venha a excluir da participação política

camadas da população, por efeito de discriminação

social (sufrágio aristocrático ou privilegiado) ou por

136

motivo de sexo, como ocorre com as mulheres em

alguns países (sufrágio masculino).

5. O sufrágio universal

A rigor todo sufrágio é restrito. Não há

sufrágio completamente universal. Relativa pois é a

distinção que se estabelece entre o sufrágio universal

e o sufrágio restrito. Ambos comportam

restrições: o sufrágio restrito em grau maior; o

sufrágio universal em grau menor.

Define-se o sufrágio universal como aquele

em que a faculdade de participação não fica adstrita

às condições de riqueza, instrução, nascimento, raça

e sexo.

Afirma autor italiano dos mais abalizados de

nosso tempo que o sufrágio universal se contenta

com estabelecer “requisitos de ordem geral”, ao

passo que o sufrágio restrito “exigia requisitos

específicos, censitários e culturais”.7

Em geral, excluídas as restrições de riqueza

ou capacidade, estamos já em presença do sufrágio

universal, que, todavia, não se estendendo indiferentemente

a todas as pessoas, comporta

limitações.

Essas limitações feitas à capacidade do

eleitor, em regime de sufrágio universal, se prendem

mais às condições de nacionalidade, residência,

sexo, idade, capacidade física ou mental, grau de

instrução (o voto do analfabeto), indignidade, serviço

militar e alistamento.

6. Restrições ao sufrágio universal

6.1 Nacionalidade

É direito comum de quase todas as

constituições, como primeira condição de capacidade

política, o requisito do vínculo pessoal. Sendo a nacionalidade

“condição mínima de vinculação ao país

e à coisa pública”,8 é natural que os estrangeiros

sejam excluídos de participação na vida política do

Estado onde porventura se achem.

6.2 Residência

Em determinados Estados, cuja legislação adota

o sistema de sufrágio universal, exige-se não raro um

prazo mínimo de residência habitual ou prolongada em

certa parte do território nacional, a fim de evitar abusos

e práticas viciosas de deslocamento de eleitores de

uma a outra região do mesmo país, forçando assim

resultados em que ordinariamente se compromete a

seriedade das pugnas eleitorais. Tais abusos da

chamada “colonização” eleitoral foram usuais em

alguns Estados da União Americana.

6.3 Sexo

As limitações de sexo relativas à capacidade

eleitoral existiram em geral até ao fim da Primeira

Grande Guerra Mundial. Daí por diante as cruzadas

feministas acabaram impondo o voto das mulheres em

quase todos os países, reformadas que foram as

respectivas legislações eleitorais.

O primeiro país onde triunfou o sufrágio

feminino foi a república americana. Em 1869, vimo-lo

adotado ali pelo Estado de Wyoming. A seguir, vários

Estados do continente e alguns países nórdicos

legislaram favoravelmente ao direito de voto das

mulheres. Esse direito, desde 1920, com a 19ª emenda

à Constituição americana, já se fizera nos Estados Unidos

regra constitucional.

Sem embargo de todas as resistências havidas,

o sufrágio chegou à Inglaterra em 1928, ao passo que a

França, o Brasil, a Argentina, Bélgica, Peru e Chile

somente depois da Segunda Grande Guerra Mundial introduziram

essa conquista, que veio ampliar

consideravelmente os quadros de participação nos

sistemas de sufrágio universal.

A Suíça todavia é dos raros países democráticos

do mundo que só há pouco adotou o voto feminino. A

discriminação eleitoral contra as mulheres, para muitos

publicistas, não chega a descaracterizar o sistema de

sufrágio universal, que pode considerar-se como tal,

bem que restrito apenas ao sufrágio masculino.

137

6.4 Idade

A lei eleitoral adota geralmente uma idade

mínima para o exercício do direito de voto, idade que

faça presumir no eleitor a capacidade de

discernimento, maturidade e tirocínio indispensáveis

a uma intervenção esclarecida nos negócios

públicos.

Essa idade mínima varia, conforme os

sistemas políticos, havendo Estados, como o Brasil, a

Argentina (1853), Guatemala e Venezuela, onde a

exigência se fixa em 18 anos, e outros, como a

França e a Inglaterra, onde a maioridade só se obtém

aos 21 anos de idade. No Brasil, pela Constituição de

1988, o voto é obrigatório para os maiores de dezoito

anos, e facultativo para os maiores de dezesseis e

menores de dezoito anos de idade.

Observa-se que quanto menos democrática a

ordem constitucional de um Estado, mais forte a

tendência para a elevação da idade mínima eleitoral.

Assim, por exemplo, a Carta francesa de 1814, que

só conferia o direito de voto aos 30 anos de idade.

Liga-se a tendência em tela ao temor do

sentimento reformista, latente na mocidade, que se

mostra sempre aberta e permeável às idéias mais

avançadas de mudança social, tanto quanto adversa

aos princípios conservadores e reacionários da

ordem pública.

Nota-se igualmente em várias legislações a

manifesta inclinação de fazer coincidir a maioridade

civil com a maioridade política ou eleitoral, ou seja, a

capacidade civil de direito privado com a capacidade

cívica do direito público.

6.5 Capacidade física ou mental

São excluídos da função eleitoral todos

aqueles que, portadores de defeitos físicos, como os

cegos e surdos-mudos, ou destituídos de aptidão

intelectual, como os idiotas, loucos ou dementes, não

se acham em condições normais de exercer o

sufrágio.

Essa forma de incapacidade eleitoral em

alguns sistemas só se aplica àqueles cuja interdição

foi declarada judicialmente, em ordem a evitar que

se cometam abusos ou excesso, ao sabor das paixões

políticas.

A exclusão se torna conseqüentemente mínima,

dando por vezes o resultado negativo de indivíduos

cujo estado mental é dos mais débeis figurarem nos

quadros eleitorais.

6.6 Grau de instrução

Raros os sistemas constitucionais que em sua

legislação eleitoral admitem o voto às pessoas que não

sejam possuidoras de um grau mínimo de instrução. A

exclusão dos que não sabem ao menos ler e escrever

tem por fundamento a presunção de que não se acham

em condições de emitir voto, formular juízo ou tomar

decisões.

O mínimo educacional exigido varia de acordo

com os Estados, que tendem a operar limitações

extremas com respeito a essa exigência. Alguns vão a

ponto de admitir já o voto do analfabeto, como a Itália,

por exemplo, que suprimiu assim qualquer restrição de

ordem educacional. A Constituição brasileira de 1988

fez facultativo o voto para o analfabeto (artigo 14, II,

“a”).

Em muitos Estados, a questão do voto do

analfabeto tem provocado intensos e apaixonados

debates de opinião, notando-se da parte das correntes

democráticas mais radicais tendência francamente

acolhedora da doutrina que manda conceder aos

iletrados o direito de sufrágio.

Com efeito, o problema se torna mais agudo por

seus reflexos políticos e sociais naqueles países onde

máxima é a densidade da população analfabeta,

atingindo aí elevadíssimos índices percentuais. Sem a

participação pois do analfabeto, o sistema político e

eleitoral oferece naqueles Estados imagem quase

irreconhecível da sociedade democrática, tal a desproporção

entre o eleitorado e a massa humana

excluída por efeito de mencionada causa restritiva.

6.7 A indignidade

A privação do direito de voto por motivo de

indignidade é restrição perfeitamente cabível no

138

sistema de sufrágio universal, representando o

rompimento com a ordem política estabelecida

daqueles que, pela sua conduta, transgrediram a lei,

expressão da vontade geral, e se puseram “em

oposição declarada ou mesmo violenta com a massa

da opinião sã e estimável”. Conseqüentemente,

“eles próprios se separam do povo”.9

Essa limitação abrange: a indignidade penal

(incapacidade moral) e a indignidade nacional

(incapacidade política).

No primeiro caso, temos as pessoas excluídas

da participação eleitoral em virtude de sentenças

condenatórias dos tribunais, pela prática de delitos

comuns; no segundo caso, temos aqueles cuja

exclusão resulta de punição política, por professarem

esta ou aquela ideologia, ou se acharem, por suas

atitudes ou comportamento, em discordância básica

com o regime político e social.

As dúvidas que cercam esta forma de

limitação — a indignidade — quase sempre se

prendem à chamada indignidade nacional ou

indignidade política e não à indignidade penal, em

vista dos abusos e injustiças com que a primeira se

apresenta, bem como em face da extensão que pode

tomar, eliminando da participação camadas

consideráveis de cidadãos: uma classe inteira,

conforme lembra Duverger, foi sacrificada na União

Soviética, em 1918 e 1922, quando as primeiras

Constituições revolucionárias suprimiram o direito de

sufrágio da antiga burguesia rural (a classe dos

“koulaks”) e de funcionários e policiais do regime

deposto.10

A limitação assim imposta, quando chega a

essa amplitude extrema, desfigura a natureza do

sufrágio universal, fazendo-o retroceder às antigas

formas historicamente ultrapassadas, do sufrágio

restrito.

6.8 O serviço militar

Em alguns países, a legislação eleitoral priva

do direito de sufrágio os militares. Assim aconteceu

em França durante a Terceira República. No Brasil, a

Constituição de 1988 exclui do alistamento eleitoral

os conscritos, durante o período do serviço militar

(art. 14, § 2ª).

A limitação em apreço decorre, segundo os

publicistas, da conveniência de preservar a solidez dos

laços de disciplina nas fileiras militares, uma vez que

evita: a) a pressão dos oficiais sobre os soldados; b) o

ingresso da política nos quartéis, com abalo ou quebra

do princípio de autoridade e disciplina.

Segundo Laveleye, “as discussões políticas

destroem a disciplina, que é a alma dos quartéis”.11

Gambetta, por sua vez, qualificava a interdição do voto

dos militares de “disposição tutelar da paz social”.12

Observa-se contudo que vão desaparecendo das

legislações eleitorais as restrições ao voto dos

militares, com manifesta tendência democrática para

equipará-los, a esse respeito, aos demais cidadãos.

6.9 O alistamento

Não basta ao eleitor reunir todos os requisitos

de capacidade exigidos por lei para exercer o direito de

sufrágio. Faz-se mister também o alistamento, de modo

que lhe seja conferido o título de eleitor e seu nome

possa assim constar previamente nas listas oficiais de

participação, por ensejo dos pleitos eleitorais. Diversos

sistemas de inscrição ou registro eleitoral existem,

variáveis de conformidade com a legislação dos

respectivos países.

7. A propagação do sufrágio universal

Durante o século XIX combateu-se

porfiadamente a favor da implantação do sufrágio

universal. Em todos os sistemas a consumação lógica

do princípio democrático só se verifica com o advento

daquele sufrágio, que conduz politicamente a

democracia à sua plenitude. O sufrágio universal fez-se

assim inseparável da ordem democrática.

No século XX, não somente se aboliu o sufrágio

restrito como se lograram consideráveis progressos no

alargamento cada vez maior da participação política,

depois de introduzido o sufrágio universal.

A legislação eleitoral inglesa chegou ao sufrágio

universal através do mesmo caminho percorrido

secularmente pelas suas instituições políticas, a saber,

139

mediante lenta e progressiva acomodação às idéias e

princípios novos, que na Inglaterra nunca entram

tarde demais.

A mudança para o sufrágio universal começa

no século XIX, com as reformas de 1832, 1867 e

1884, coroadas pela nova lei eleitoral de 1919, que,

admitindo o voto feminino, universalizou o sufrágio.

A reforma trabalhista de 1948, que aboliu a

representação especial dos graduados universitários,

eliminou os últimos vestígios do sufrágio privilegiado.

Em França, o sufrágio universal foi objeto de

disposições oficiais, em 1792, durante o período

revolucionário, e adotado depois pela Constituição de

1793, mas nunca levado à prática. Sua aplicação só

se dá a 23 de abril de 1848, data que, segundo

tratadistas franceses, ficou inscrita na história

constitucional como “aquela em que pela primeira

vez funciona na França o sufrágio universal e direto,

o qual nunca mais deveria desaparecer de nossas

instituições”.13

Nos Estados Unidos, duas emendas

constitucionais foram decisivas para a consagração

definitiva do sufrágio universal. A primeira — a 15ª

— adotada em 1870, após a Guerra da Secessão,

estabelece que “o direito de sufrágio, que pertence

aos cidadãos dos Estados Unidos, não poderá

recusar-se, nem restringir-se nem pelos Estados

Unidos, nem por nenhum Estado, por motivos

decorrentes da raça, cor ou de um precedente

estado de servidão”. A segunda — 19ª — de 1920,

estende às mulheres o direito de sufrágio.

Como se vê, domina em todos os países um

movimento irresistível para a consagração do

sufrágio universal, que leva a democracia política por

conseguinte aos seus últimos corolários.

8. Sufrágio público e sufrágio secreto

O voto secreto, garantia efetiva do princípio

democrático, constitui um complemento do sufrágio

universal. Daí também seu caráter obrigatório. A

inobservância do segredo acarreta pois a anulação

do voto, conforme dispõe a esse respeito a legislação

eleitoral da maior parte dos Estados que adotam o

sufrágio universal. Mas antes que se obtivesse nos

sistemas democráticos semelhante compreensão, já

hoje pacífica, gravou-se ardente polêmica, com

argumentos tanto favoráveis como adversos ao voto

secreto.

Em defesa do mesmo, aduz-se que é a máxima

garantia de independência moral e material do eleitor,

contra o peso das pressões políticas a que ficaria ele

sujeito se seu voto fora dado a descoberto. Com efeito,

essas pressões podem vir do governo mesmo ou dos

partidos que têm o poder nas mãos, bem como da

Igreja, dos sindicatos, da classe patronal, fazendo pois

delicadíssima para o eleitor a opção entre sua

consciência e seus interesses imediatos.

A liberdade individual ficaria com o sufrágio

público consideravelmente diminuída, e o eleitor teria

de mover-se num círculo fechado, sob o império de

intimidações, ameaças de perseguição, promessas,

enfim, numa só palavra: da corrupção.

Transcorridas as eleições, ainda o eleitor que

houvesse obedecido estritamente às suas convicções

mais profundas, estaria exposto à violência ou às

retaliações do adversário que galgara o poder.

Compulsando estatística prussiana, autores

franceses mostram que, em 1903, uma eleição pelo

escrutínio público, na Prússia, resultou em elevadíssima

abstenção, superior a 70% do eleitorado. E concluem

que, apertado entre suas convicções e seus interesses,

o eleitor resolve esse problema de consciência não

saindo de casa para votar.14

Quem viu com toda a clareza e realismo a

necessidade indeclinável de adotar-se o voto secreto

foi Emile Olivier, em sua obra sobre o Império liberal

francês, ao escrever: “Sem dúvida, na teoria abstrata

seria desejável que cada qual viesse livremente, em

presença de todos, exprimir sua opinião sobre os

negócios do país: o voto ganharia em moralidade

porque ganharia em responsabilidade e coragem. Mas

quando se organizam as instituições, faz-se mister não

esquecer que se destinam a uma multidão de homens

medíocres, covardes, dependentes por caráter ou tímidos

por posição... Em resumo, quem diz democracia diz

voto secreto. O voto público é um instrumentum regni,

em proveito dos despotismos e das aristocracias.

Sallusto consultado por César sobre os meios de salvar

a República romana, punha em primeiro lugar o voto

secreto, votum per libellum”.15

140

A favor do voto público manifestaram-se na

doutrina pensadores e estadistas da estirpe de

Cícero, Montesquieu, Stuart Mill e Bismarck. Montesquieu

chegou a afirmar que o voto público “deve

ser considerado como uma lei fundamental da

democracia”.16

Todos os propugnadores desse sufrágio

entendem que ao declarar abertamente sua opinião,

exerce o eleitor um ato de coragem cívica, faz uma

demonstração de “fidelidade às convicções” de

“firmeza de caráter”, de seriedade e

responsabilidade. Em suma, cresce moralmente.

Vedei e outros são porém do ponto de vista

de que a democracia é o governo de todos, o

governo das massas, o governo até mesmo dos

tímidos e não somente dos “corajosos”. Com o

sufrágio público aquela apregoada “coragem cívica”

acabaria sendo a coragem da minoria

economicamente poderosa, em condições de dar-se

ao “luxo” do voto a descoberto. O sufrágio público

aparece portanto como expediente social de

natureza conservadora, instrumento de coação

econômica, aparelho de hegemonia de classe.17

9. Sufrágio igual e sufrágio plural

No sufrágio igual, temos a consagração

daquele princípio democrático que se exprime pela

fórmula “um homem, um voto”. A democracia do

sufrágio universal, em todas as Constituições

modernas e recentes, tende irresistivelmente para

essa forma de igualdade de direito na participação

eleitoral.

Em nome porém de uma igualdade de fato,

verificaram-se aplicações históricas do chamado

sufrágio plural ou reforçado, que na verdade se

inspirou em tendências de todo antidemocráticas e já

não oferece a esta altura senão interesse meramente

passageiro, de âmbito doutrinário.

Mediante o sufrágio plural pode o eleitor

acumular vários votos numa mesma circunscrição ou

votar mais de uma vez em distintas circunscrições ou

colégios eleitorais.

O sufrágio plural resulta de qualificações

variáveis, conferidas pela riqueza, idade, grau de

instrução, família, etc.

As aplicações mais célebres de sufrágio plural

ocorreram na Bélgica e na Inglaterra. A lei eleitoral de

fins do século passado que instituiu na Bélgica o

sufrágio universal fê-lo em combinação com o voto

plural, num compromisso de socialistas e

conservadores. Cinco votos eram possíveis em razão

da idade, da família, da propriedade imobiliária, da

percepção de uma pequena renda estatal e do nível de

capacidade intelectual, atestado pela posse de títulos

universitários. Desses votos, o eleitor só podia acumular

no máximo três, de modo que essa limitação

atenuava, segundo Laferrière, o caráter antidemocrático

da instituição, determinando, em diversas

áreas eleitorais, sensível e paradoxal favorecimento

dos socialistas.

10. Modalidades de sufrágio plural

10.1 Sufrágio múltiplo

O sufrágio que permitia ao eleitor acumular

vários votos exercendo o direito de participação em

mais de um colégio eleitoral teve larga aplicação na

Inglaterra. Tomou essa modalidade de voto plural o

nome de sufrágio múltiplo e foi severamente golpeada

naquele país com a reforma eleitoral de 1918.

Do novo estatuto resultou a abolição de

inumeráveis “franquias eleitorais”, que as reformas

anteriores haviam deixado intactas ou até mesmo

ampliado e que consentiam ao eleitor o exercício do

direito de voto em mais de uma circunscrição.

Duas limitações se impuseram então ao

sistema: uma de direito, outra de fato, conforme

observam Barthélemy e Duez. Pela primeira, ninguém

podia votar numa eleição geral para a Câmara dos

Comuns em mais de duas circunscrições. Pela segunda,

as eleições gerais em todo o Reino Unido foram fixadas

para o mesmo dia, de modo que o eleitor já não podia

exercer a dupla faculdade de sufrágio em colégios

afastados.

Mas foi em 1948, com a reforma eleitoral

trabalhista, que o colégio múltiplo se extinguiu

definitivamente na Inglaterra, desaparecendo as últimas

franquias relativas ao voto adicional dos titulares

141

de um grau acadêmico conferido por determinadas

universidades inglesas, que até então constituíam

colégios eleitorais independentes.

10.2 Sufrágio familiar

Outra forma de sufrágio plural é o chamado

sufrágio familiar, praticado durante algum tempo na

Bélgica (1893-1920), e que ainda em nossos dias

conta com fervorosos adeptos.

Invoca-se a favor desse sufrágio os seguintes

argumentos: a) “fortalece o poder eleitoral das

famílias numerosas”; b) estimula o crescimento

populacional; c) serve de prêmio ou recompensa aos

pais de família; d) proporciona a representação dos

filhos menores, introduzindo assim a verdadeira

fórmula do sufrágio universal integral: uma vida, um

voto; e) concede participação maior àqueles que se

acham investidos de responsabilidade social mais

ampla e que são conseqüentemente os mais

interessados na boa condução dos negócios públicos,

como é o caso do chefe de família; f) atribui

merecida importância à família como grupo social,

célula básica da sociedade, em consonância aliás,

segundo Barthélemy e Duez, com o pensamento do

Abade Lemière, quando afirmava que “o voto de todo

cidadão maior é o direito da família, o voto de todo

pai que tenha pelo menos quatro filhos é o direito da

raça”.18

Os movimentos políticos de caráter direitista

e conservador sempre se mostraram entusiastas do

sufrágio familiar, que todavia esbarrou na oposição

de fortes argumentos das correntes democráticas

mais radicais.

Esses argumentos, entre outros, se resumem

na observação de que não cabe dar um voto

suplementar à família, sem recompensar também o

agricultor, o industrial, o comerciante, o homem das

demais classes, na medida em que estes

representam igualmente forças sociais ponderáveis;

ademais o sufrágio existe como opinião e não como

instrumento de uma existência, a do filho menor,

incapaz de emitir vontade própria.

11. Sufrágio direto e sufrágio indireto

O sufrágio é direto quando os eleitores, sem

intermediários fazem, de modo pessoal e imediato, a

designação de representantes ou governantes.

É indireto quando recai a escolha sobre

delegados ou intermediários, incumbidos de proceder à

eleição definitiva. Esses delegados recebem também a

denominação de “compromissários”, eleitores de

segundo grau, eleitores secundários, eleitores

presidenciais, senatoriais, etc, conforme, neste último

caso o nome dos magistrados a serem providos no

exercício da função pública. Pode o sufrágio eleitoral

todavia comportar mais de dois graus, de acordo com o

número de intervenções eleitorais que sejam

necessárias à escolha definitiva.

A eleição indireta não é dos métodos que mais

se coadunam com o princípio democrático do sufrágio

universal. Está em declínio na legislação eleitoral de

todos os países, onde a democracia se expande para

formas plenamente igualitárias de participação política.

Teve o sufrágio indireto corifeus ilustres. Taine e

Tocqueville recomendaram-no com entusiasmo. Em prol

desse sufrágio citam-se os seguintes argumentos: a) os

graus interpostos operam como filtros, de modo que os

eleitores secundários — eles mesmos já uma elite —

ficam em condições de sufragar ou selecionar os mais

capazes e competentes; b) atua o sufrágio indireto

como força moderadora, enfreando as paixões políticas,

abrindo espaço à reflexão, ensejando a prudência

das designações.

Os que expõem tais fundamentos de razão para

preconizar a eleição indireta não raro se mostram

deslembrados de que as assembléias-parlamentares

mais violentas que a história política conheceu — a

Assembléia Legislativa e a Convenção francesas —

procediam do sufrágio indireto.

Se as vantagens pois são poucas, os

inconvenientes são muitos, quanto a essa forma de

sufrágio. Cumpre advertir, entre outros, os seguintes:

a) seu caráter manifestamente menos democrático que

o sufrágio direto, porquanto o poder de decisão da

massa sufragante se transfere inteiro para o corpo

eleitoral intermediário, cuja influência toma assim

proporção máxima; b) o sufrágio indireto não raro é

empregado como meio de resistência ao sufrágio

142

universal (Duverger); c) o colégio eleitoral de

segundo grau em virtude do reduzido volume de sua

composição, fica mais exposto às pressões de cima e

à corrupção pelos governantes ou pelos grupos

econômicos; d) em suma, o sufrágio indireto pode

converter-se em fator de pesadas abstenções entre o

eleitorado de primeiro grau, desinteressado nas

eleições por ter a impressão de que seu voto pouca

ou nenhuma influência terá relativamente à

designação final dos representantes.

O sufrágio indireto foi corrente nos começos

da democracia liberal. A história constitucional de

França mostra essa verdade. Ali, o regime eleitoral

indireto prevaleceu no período que vai da

Constituição de 1791 até a queda das instituições do

Primeiro Império, sem embargo da exceção

representada pela Constituição montanhesa de 24 de

junho de 1793. Ocorre porém que essa Constituição

jamais se aplicou. Da Restauração aos nossos dias,

isto é, desde 1817, conheceu e praticou a França

somente o sufrágio direto, malogrando todas as

tentativas que se fizeram para reimplantar o sistema

de eleição indireta (Barthélemy e Duez).

Contemporaneamente, subsiste ainda o

emprego do sufrágio indireto em alguns Estados para

a constituição da Câmara Alta, nomeadamente

naqueles países organizados sob a forma federativa.

Aplicação do sufrágio indireto, destituída de

caráter representativo, mas em perfeito acordo com

o regime profundamente democrático do sufrágio

universal, é aquela que se verifica na eleição do

Presidente norte-americano, na qual eleitores

presidenciais de segundo grau exercem apenas um

mandato imperativo. O sufrágio indireto unido assim

ao sufrágio universal constitui no caso americano

aquilo que Duverger, com toda procedência,

denomina de urna “complicação inútil”.19

12. A participação do analfabeto

Excluindo o analfabeto de intervenção no ato

político, não foi sensível a Constituição de 1967, nem

sua Emenda, a alguns movimentos de opinião

esboçados desde os últimos vinte anos, em favor

dessa participação. Muito menos o fora o Projeto da

Comissão de Juristas. Com a Constituição de 1988 fezse,

porém, facultativo o voto do analfabeto (artigo 14, §

1ª, II, “a”).

Com efeito, tem-se alegado, em abono da

extensão daquela franquia política às camadas

iletradas de nossa sociedade entre outros, os seguintes

argumentos: a coerência do sistema democrático com

a natureza do sufrágio universal; a tributação do

analfabeto, que cumpre deveres a que não

correspondem direitos, ficando assim privado de voz no

debate e na aprovação do ônus tributário, e, por fim, a

contradição observada, principalmente nos países

subdesenvolvidos, onde governo democrático deixa de

ser logicamente o que sempre devera ser: governo da

maioria, visto que a minoria participante, investida de

titularidade política, que a transforma em sujeito e não

apenas objeto da ordem jurídica estabelecida, contrasta

de forma esmagadora com a maioria excluída do

exercício da soberania, maioria composta por legiões

de analfabetos, de todo o ponto marginalizados da vida

política.

Os analfabetos da democracia contemporânea,

no século das massas, são para os países

subdesenvolvidos o que foram para a cidade grega os

escravos do século de Péricles. A democracia

ateniense, amparada, então, pelo braço servil, chegava

ao apogeu de seu desenvolvimento, tomando por

dogma da liberdade política o princípio mais alto e

paradoxal da participação, e no entanto excluía a

população escrava.

Do lado dos que argumentam contra o voto do

analfabeto, as razões ordinariamente invocadas se

prendem à quebra de sigilo do sufrágio que aquela

participação viria acarretar, bem como à sustentação

de que a democracia, em seu estrito teor político, não é

apenas quantidade, mas qualidade. Daí o impedimento

legal se transformar, vantajosamente, num fator

destinado a contribuir de maneira indireta mas eficaz

ao desenvolvimento da instrução popular, pelo

estímulo que representa no combate ao analfabetismo.

Dentre os que no Brasil têm esposado o

primeiro argumento, contrário à ingerência política dos

analfabetos na vida das instituições, figura o Ministro

Edgard Costa, cujos comentários à legislação vigente

sobre a matéria se acham enriquecidos pela

experiência e observação acumulados no exercício da

143

mais alta magistratura eleitoral. Segundo Edgard

Costa, o analfabeto desatende ao principal requisito

do voto que é o sigilo, sendo este a condição de sua

liberdade. Em conseqüência, o sufrágio do

analfabeto abre uma brecha irreparável no princípio

da liberdade do voto.

Quanto ao argumento que gira ao redor da

dialética qualidade-quantidade não resta dúvida que

o princípio democrático envolve da parte do colégio

eleitoral uma compreensão política mais apurada,

difícil de formar-se no seio da multidão espessa e

ignara. Daí pesar mais em favor do bom mecanismo

institucional do governo democrático, como governo

de livre manifestação da vontade popular, o princípio

qualitativo do que o princípio quantitativo.

Não tem o sufrágio universal a mesma

significação para distintos povos que o empregam

como expressão do poder democrático.

Na Europa, o Estado moderno somente o

consagrou após um século de iniciação democrática.

Sabe-se da lentidão e mais hesitações com que o

mais refinado sistema de democracia ocidental, o da

Inglaterra, veio a adotá-lo. Ali, sua implantação se

fez através de progressão cautelosa, explicável pelo

gênio perseverante da população insular,

desafeiçoada a inovações súbitas, que pudessem

comprometer ou abalar a harmonia e o equilíbrio de

instituições alicerçadas no tempo, na tradição e no

costume.

Já os países continentais se mostravam mais

arrojados em conduzir a democracia política ao

sufrágio universal, seu corolário derradeiro. Mas aí, a

história política registra momentos ou fases de

instabilidade, decorrentes da congestão e

antagonismo de interesses das classes recémchamadas

à participação. Se países desenvolvidos

tiveram que arrostar os efeitos de comoções

decorrentes da ampliação dos quadros políticos,

traduzidas numa acomodação mais delicada e

penosa dos interesses sociais em jogo, reflita-se na

dificuldade crescente de abertura da participação

pelo sufrágio universal, nos países subdesenvolvidos

onde a vontade do Estado haja de formar-se,

legitimamente, menos pela imposição unilateral de

grupos dominantes e usurpadores, como sói

acontecer, do que pela soma de vontades

manifestadas com liberdade por todas as correntes

sociais e de opinião.

Convocados à cena política, os efetivos

sufragantes da população analfabeta, em percentuais

caudalosos, acabariam impondo a quantidade à

qualidade. Nenhuma garantia ou anteparo real se

ofereceria contra a possível “instrumentalização” de

seu acesso à soberania, por parte dos que já se

achassem no Poder, ou dos que, acastelados na força

dos meios materiais de corrupção, se dispusessem,

como em geral se dispõem, a contaminar pela sua

influência o veredicto das urnas, corrompendo

medularmente o caráter representativo das instituições

democráticas.

São tantos os riscos desse alargamento do

colégio eleitoral, minado pelas contradições e vícios da

prática política nos povos do mundo subdesenvolvido,

onde a democracia de massas anda quase sempre

decapitada ou flagelada pela sedição dos quartéis e

pela ditadura dos grupos econômicos estrangeiros, que

nenhuma vantagem traria à firmeza ou aperfeiçoamento

das instituições aquela participação das

massas eleitorais analfabetas. Eliminando com sua

presença uma contradição teórica, gerariam elas por

outro lado na vida dos organismos políticos e sociais

contradições muito mais sérias e agudas.

A democracia, no entanto, não deve parar

numa concepção estática e antidialética do sufrágio

universal. Desse sufrágio, as mulheres já foram outrora

excluídas e nada obsta a que fique ele sujeito de futuro

a novas ampliações, diminuindo-se sensivelmente a

área de exclusões. Estas não são de ordem particular,

mas de ordem genérica. Do contrário, nenhum traço

reconhecível distinguiria o sufrágio universal do

sufrágio restrito, feito este sim de discriminações

equivalentes a privilégios.

A primeira inclusão gradativa do analfabeto,

promovida vitoriosamente a Revolução Industrial, seria,

para atendimento de escrúpulos teóricos, o acesso aos

pleitos municipais. Estado desenvolvido pressupõe uma

baixa extraordinária na densidade da população

analfabeta. Pesando menos politicamente e

participando de maneira ativa do processo eleitoral,

justamente onde seus interesses têm mais densidade e

presença, são mais próximos ou imediatos, como na

área do poder local, o analfabeto, pela sua militância

144

nas urnas, estaria removendo o pesadelo doutrinário

dos que não condescendem em conceber uma

democracia onde a participação deixe de coincidir

com a quantidade.

Mas entendemos, com Kelsen, que a

democracia é progressão ou caminhada para a

liberdade e que a extensão do sufrágio ao

analfabeto, já tentada uma vez no Brasil, em 1964,

por iniciativa oficial rejeitada pelo Congresso, longe

de coadjuvar a solução do problema da democracia

de massas em País subdesenvolvido, viria, ao

contrário, estorvar a recuperação democrática e

precipitar talvez o desenlace das estruturas constitucionais.

Se a democracia é, com efeito, aquela

escola de formação política a que aludimos, diríamos

melhor, de aperfeiçoamento político, urge mantê-la

nos termos atuais do sufrágio universal, sem

ambições que a realidade não autoriza nem

comporta, pois normalmente não se cumpriu sequer

o estímulo à alfabetização, que figurava nas

promessas daquela exclusão legal.

1. Barnave, apud Maurice Duverger, Droit

Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 84.

2. Joseph Barthélemy e Paul Duez, Traité de Droit

Constitutionnel, p. 292.

3. A. Esmein, Éléments de Droit Constitutionnel

Français et Comparé, 7ª ed., t. 1, p. 355.

4. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5ª ed., p.

253.

5. Idem, ibidem, p. 254.

6. Biscaretti di Ruffia, ob. cit., pp. 252-253.

7. Biscaretti di Ruffia, ob. cit., p. 254.

8. Julien Laferrière, Manuel de Droit Constitutionnel,

2ª ed., p. 466.

9. Marcel Prélot, Institutions Politiques et Droit

Constitutionnel, 2ª ed., p. 591.

10. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et

Institutions Politiques, pp. 88-89.

11. Laveleye, apud Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho

Constitucional, 2ª ed., t. I, p. 431.

12. J. Laferrière, ob. cit., p. 511.

13. Joseph Barthélemy & Paul Duez, ob. cit., p. 308.

14. Joseph Barthélemy, & Paul Duez, ibidem, p. 308.

15. Emile Olivier, Empire Libéral, t. VII, p. 631, apud

Barthélemy e Duez, Traité de Constitutionnel, pp. 416-

417.

16. Montesquieu, ob. cit., Liv. 2, cap. 2.

17. Constantino Mortal, Istituzioni di Diritto Pubblico, 2ª

ed., p. 208 e Georges Vedel, Cours de Droit

Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 675.

18. Lemière, apud Barthélemy & Duez, ob. cit., p. 336.

19. Maurice Duverger, ob. cit., p. 94.

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