O Estado Federal

13 . O ESTADO FEDERAL

1. Conceito de Estado federal — 2. O Estado federal

como Federação: 2.1 Distinção entre Federação e

Confederação — 2.2 A lei da participação e a lei da

autonomia — 3. O Estado federal em si mesmo

frente aos Estados-membros: 3.1 O lado unitário da

organização federal — 3.2 A supremacia jurídica do

Estado federal sobre os Estados federados — 4. Os

Estados-membros como unidades constitutivas do

sistema federativo — 5. A crise do federalismo:

ocaso ou transformação da ordem federativa e sua

repercussão no Brasil

1. Conceito de Estado federal

Com referência ao Estado federal, disse

Jellinek tratar-se de “Estado soberano, formado por

uma pluralidade de Estados, no qual o poder do

Estado emana dos Estados-membros, ligados numa

unidade estatal”.1

Dando começo à enunciação dos principais

traços jurídicos que nos permitem conhecer a

natureza do Estado federal, tomaremos para efeito

didático primeiro o Estado federal como Federação, a

seguir o Estado federal em si mesmo frente aos

Estados-membros e por último os Estados-membros

como unidades constitutivas do sistema federativo.

2. O Estado federal como Federação

Numa contribuição que ficou inolvidável, o

jurista alemão Karl Strupp distinguiu a união de

direito constitucional das uniões de direito

internacional.

O Estado federal pertence à primeira

categoria. A lei constitucional e não o tratado é que

nos fornece o critério dessa modalidade de união de

Estados. Não há por conseguinte que temer as

ambigüidades de linguagem, como no caso da Suíça,

quando o vocabulário político oficialmente emprega

ali a expressão Confederação, em se tratando na

realidade de Federação ou usa o termo cantão,

significando em verdade o mesmo que Estadomembro.

A antigüidade a rigor não conheceu o fenômeno

federativo com os característicos usualmente

ostentados no Estado moderno. O que os gregos por

exemplo denominavam Federação é aquilo que os

modernos chamam Confederação. A Federação

propriamente dita não a conheceram nem praticaram

os antigos, visto que a mesma, tanto quanto o sistema

representativo ou a separação de poderes, é das

poucas idéias novas que a moderna ciência política

inseriu em suas páginas nos três últimos séculos de

desenvolvimento.

2.1 A distinção entre Federação e Confederação

Conforme anotou proficientemente o

constitucionalista alemão Nawiasky, vários foram os

critérios distintivos buscados para fixar os conceitos de

Federação e Confederação.

Propunham uns a firmeza, solidez ou

profundidade da relação entre os Estados, alcançando

essa relação seu grau mais alto na Federação e seu

ponto mais baixo na Confederação.

Outros se volveriam para a consideração da

indissolubilidade do laço federativo, face a

possibilidade jurídica da secessão dos Estados, admissível

em se tratando de organização confederativa;

em verdade porém nada obsta a que uma Federação

venha eventualmente a dissolver-se, a despeito da

profissão de fé constitucional em sua perpetuidade,

feita por exemplo no caso do § 4° do artigo 60 da

Constituição brasileira, que não admite por objeto de

deliberação projetos tendentes a abolir a Federação.

Demais, houve quem visse como expressão

distintiva das duas formas de união de Estados a

ausência de um poder político único da Confederação,

ao contrário do que se dá na Federação, dentetora de

poder soberano no círculo das relações internacionais;

ocorre todavia, segundo aquele eminente

constitucionalista, que em caso de guerra nada impede

se forme nas Confederações um centro único de

comando e autoridade, a serviço da política externa

uniforme dos Estados participantes.

Enfim, quis-se tomar por critério básico o fato

de a atividade unitária da Confederação projetar-se em

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sentido externo e não em sentido interno, para fora e

não para dentro; ainda aqui há exceções, quando em

determinadas Confederações se acham estatuídas

garantias de ordem e segurança pública ou regras

destinadas a estrita observância da igualdade dos

direitos políticos dos cidadãos, se bem que o

mecanismo regulador do controle desses princípios

caiba individualmente aos Estados-membros.

Invalidados pois pelas objeções já referidas

os vários critérios propostos, resta, segundo

Nawiasky, por traço verdadeiramente distintivo a

inexistência nas Confederações, ao revés do que se

passa nas Federações, de legislação unitária ou

comum, criando indiferentemente direitos e obrigações

imediatas para os cidadãos dos diversos

Estados.

No Estado federal deparam-se vários Estados

que se associam com vistas a uma integração

harmônica de seus destinos. Não possuem esses

Estados soberania externa e do ponto de vista da

soberania interna se acham em parte sujeitos a um

poder único, que é o poder federal, e em parte conservam

sua independência, movendo-se livremente

na esfera da competência constitucional que lhes for

atribuída para efeito de auto-organização.

Como dispõem dessa capacidade de autoorganização,

que implica o poder de fundar uma

ordem constitucional própria, os Estado-membros,

atuando aí fora de toda a submissão a um poder

superior e podendo no quadro das relações

federativas exigir do Estado Federal o cumprimento

de determinadas obrigações, se convertem em

organizações políticas incontestavelmente

portadoras de caráter estatal.

2.2 A lei da participação e a lei da autonomia

Há, segundo Georges Scelle, dois princípios

capitais que são a chave de todo o sistema

federativo: a lei da participação e a lei da autonomia.

Mediante a lei de participação, tomam os

Estados-membros parte no processo de elaboração

da vontade política válida para toda a organização

federal, intervêm com voz ativa nas deliberações de

conjunto, contribuem para formar as peças do

aparelho institucional da Federação e são no dizer de

Le Fur partes tanto na criação como no exercício da

“substância mesma da soberania”, traços estes que

bastam já para configurá-los inteiramente distintos das

províncias ou coletividades simplesmente

descentralizadas que compõem o Estado unitário.

Através da lei da autonomia manifesta-se com

toda a clareza o caráter estatal das unidades

federadas. Podem estas livremente estatuir uma ordem

constitucional própria, estabelecer a competência dos

três poderes que habitualmente integram o Estado

(executivo, legislativo e judiciário) e exercer

desembaraçadamente todos aqueles poderes que

decorrem da natureza mesma do sistema federativo,

desde que tudo se faça na estrita observância dos

princípios básicos da Constituição federal.

A participação e a autonomia são processos que

se inserem na ampla moldura da Federação, envolvidos

pelas garantias e pela certeza do ordenamento

constitucional superior — a Constituição federal,

cimento de todo o sistema federativo. Tanto a

participação como a autonomia existem em função das

regras constitucionais supremas, que permitem ver na

Federação, como viu Tocqueville no século XIX, duas

sociedades distintas, “encaixadas uma na outra”, a

saber, o Estado federal e os Estados federados

harmonicamente superpostos e conexos.

3. O Estado federal em si mesmo frente aos

Estados-membros

Como vimos, as bases do Estado federal

assentam no direito constitucional e não no direito

internacional.

Há Estado federal quando um poder

constituinte, plenamente soberano, dispõe na

Constituição federal os lineamentos básicos da organização

federal, traça ali o raio de competência do

Estado federal, dá forma às suas instituições e estatui

órgãos legislativos com ampla competência para

elaborar regras jurídicas de amplitude nacional, cujos

destinatários diretos e imediatos não são os Estadosmembros,

mas as pessoas que vivem nestes, cidadãos

sujeitos à observância tanto das leis específicas dos

Estados-membros a que pertencem, como da

103

legislação federal.

A presença do Estado federal em todos os

Estados, segundo os termos que lhe faculta a

Constituição federal, não se faz tão-somente por via

legislativa. A Constituição confere também ao Estado

federal competência para o exercício de atribuições

administrativas mediante sistemas que variam

segundo o modelo da organização federal: no Brasil e

nos Estados Unidos, por via executiva direta; na

Alemanha, em associação com os Estados-membros,

caindo sob controle e supervisão do poder federal o

aparelho administrativo do Estado-membro, e na

Áustria, pelo emprego combinado dos dois sistemas.

Por último, dispõe o Estado federal de um

terceiro poder próprio — o poder judiciário, com seus

tribunais e sobretudo com uma Corte de justiça

federal, de caráter supremo, destinada a dirimir os

litígios da Federação com os Estados-membros e

destes entre si, convertendo-se num dos órgãos

fundamentais do sistema federativo, aquele que é

chamado a operar o equilíbrio de toda a ordem, a

estrita conformidade dos poderes da União e dos

Estados com os princípios básicos da Constituição.

3.1 O lado unitário da organização federal

O Estado federal, sede da summa potestas, a

saber, da soberania, aparece por único sujeito de

direito na ordem internacional, toda a vez que se

trate de atos que impliquem exteriorização originária

da vontade soberana.

É esse grau na qualidade de um poder que se

move externamente com absoluta independência o

traço mais visível com que distinguir o Estado federal

das coletividades estatais associadas.

Dotados de autonomia, poder que lhes

consente organização própria, organização portanto

de Estado, uma vez que o poder de que são titulares

é da mesma natureza, da mesma espécie e da

mesma substância daquele de que se compõe o

poder do Estado federal, os Estados-membros não

possuem todavia aquele traço de superioridade,

aquele grau máximo que faz privilegiado o poder do

Estado federal, que o qualifica, pela razão mesma de

ser um poder soberano.

O monopólio da personalidade internacional por

parte do Estado federal — porquanto somente ele,

segundo Kunz, comparece perante o forum do Direito

das Gentes, tornando mediata e de segundo plano a

ação internacional dos Estados federados, de presença

externa sempre acobertada ou afiançada pelo poder

soberano da organização federal — induziu a Kelsen,

Kunz e alguns internacionalistas da chamada Escola de

Viena a tomarem o Estado federal como dotado da

mesma natureza ou estrutura do Estado unitário,

havendo entre ambos tão-somente diferença de grau e

não de fundamento.

Verifica-se todavia que o direito e os fatos na

ordem internacional estão por vezes a refutar o rigor

daquele monopólio. Assim ocorre no caso da

participação de unidades federadas em órgãos

internacionais, providas tais unidades de personalidade

jurídica.

Haja vista a Ucrânia e a Rússia Branca, com

representação diplomática e direito de voto em as

Nações Unidas, quando se sabe que a URSS entrava

habitualmente na classificação jurídica dos tratadistas

como um dos exemplos contemporâneos de Federação.

A par da unidade de poder externo,

ordinariamente exclusivo, possui o Estado federal

também unidade relativa a todo o espaço geográfico

sobre o qual assenta seu sistema de organização

jurídica. Mas do ponto de vista interno, há,

paralelamente distribuídas pela maior parte da área

geográfica da Federação ou por toda essa área (se não

houver territórios federais), diversas unidades de

poder, que são os Estados-membros, servidos de

elementos constitutivos, como território e povo, os

quais tomados conglobadamente vêm a formar um só

território, e um só povo: o território e o povo do Estado

federal, sujeitos, pelo aspecto nacional, à jurisdição

única do poder central.

Todos esses dados acima considerados

patenteiam incontrastavelmente o lado unitário da

organização federal, resumido por conseqüência na

determinação da nacionalidade, na existência de

órgãos federais capazes de atuar sobre toda a

coletividade estatal, e no território, que, tomado de

conjunto só conhece, em matéria de competência

federal, um único poder: o da Federação que sobre o

mesmo incide soberanamente.

104

3.2 A supremacia jurídica do Estado federal sobre os

Estados federados

A superioridade do Estado federal sobre os

Estados federados fica patente naqueles preceitos da

Constituição federal que ordinariamente impõem

limites aos ordenamentos políticos dos Estadosmembros,

em matéria constitucional, pertinentes à

forma de governo, às relações entre os poderes, à

ideologia, à competência legislativa, à solução dos

litígios na esfera judiciária, etc.

Considerando o Estado federal em face do

Estado federado, como sucintamente acabamos de

fazê-lo, deve sobretudo impressionar-nos a superioridade

marcante da organização do Estado

federal sobre a organização dos Estados federados.

A Constituição Federal é o cimento jurídico

dessa supremacia imposta através das regras

limitativas do ordenamento político das unidades

componentes.

Vejamos exemplos concretos de tais

disposições restritivas. Tomemos para logo a

Constituição brasileira nas alíneas constantes do

inciso VII do artigo 34, que estabelece a observância

dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo

e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração

pública, direta e indireta.

Qualquer violação desses princípios faz lícito

o emprego da técnica de salvaguarda do sistema

federativo: a intervenção federal.

A prevalência do ordenamento constitucional

federal torna a fazer-se sentir em matéria de

competência legislativa, quando a Constituição

Federal, discriminando as competências entre o

governo federal e os governos dos Estados-membros,

tende a cortar ou diminuir a esfera de competência

das organizações federais, mediante sistemas que

nas Federações usualmente se reduzem a três

modalidades básicas de discriminação: enumeração

das competências respectivas do Estado federal e

dos Estados federados; enumeração das

competências federais e enumeração das competências

dos Estados-membros.

No segundo caso, presume-se que as matérias

não discriminadas são da competência dos Estados

federados ao passo que no terceiro caso vale a

presunção oposta.

Por último, o predomínio do ordenamento

constitucional do Estado federal se manifesta quando

determinados sistemas federativos, assentados sobre o

sistema das Constituições rígidas, erigem em boa

lógica jurídica um tribunal supremo, cujos juizes se

tornam guardiães da Constituição, servindo tal corte de

justiça para dirimir, em julgamento final, as pendências

porventura suscitadas entre o Estado federal e os

Estados federados.

Na Constituição brasileira semelhante órgão —

o Supremo Tribunal Federal — é instituído no inciso I do

artigo 92, e exercita o controle de constitucionalidade

nos termos do artigo 97.

Em suma, a supremacia do Estado federal sobre

o Estado federado, objeto das presentes cogitações, se

manifesta indeclinavelmente, conforme vimos,

mediante os três pontos fundamentais já enumerados:

observância obrigatória de certos princípios básicos ou

mínimos da organização federal pelos Estadosmembros,

adoção de um sistema de competência pela

Constituição Federal, que as reparte no seio da ordem

federativa e, por último, instituição de um tribunal

supremo, guardião da Constituição Federal.

4. Os Estados-membros como unidades

constitutivas do sistema federativo

Na Federação, os Estados federados, dispondo

do poder constituinte, decorrente de sua condição

mesma de Estado, podem livremente erigir um

ordenamento constitucional autônomo e alterá-lo a seu

talante, desde que a criação originária da ordem

constitucional e sua eventual reforma subseqüente se

façam com inteira obediência às disposições da Constituição

Federal.

Essa competência do Estado federado preside à

pluralidade e variedade de formas de organização

política que se observam em toda a Federação, as

quais, porém, ao lado da máxima diversificação

possível, ostentam por igual certa constância, visível

105

precisamente na sua adequação às máximas

federativas fundamentais, das quais decorre por

inteiro a harmonia do sistema.

São as unidades federadas Estados

verdadeiros na medida em que atuam como sistema

completo de poder, com legislação, governo e jurisdição

própria, nada tolhendo o exercício das

faculdades de organização e competência atribuídas

pela Constituição Federal.

Mas a posição dos Estados-membros no

quadro federativo não se cifra apenas no

desempenho de sua autonomia constitucional em

matéria legislativa, executiva ou judiciária, senão

que cumpre ver ao lado dessa autonomia —

essencial, diga-se de passagem, à identificação de

toda união estatal federativa, cujos Estados

participantes venham a distinguir-se do Estado

unitário — aqueles pontos da organização federal em

que os Estados federados aparecem por sua vez

tomando parte ativa e indispensável na elaboração e

no mecanismo da Constituição Federal.

Aqui os Estados-membros estão mais a dar

do que a receber. Fixa-se com esse aspecto a

importância capital da participação do Estado na Federação,

acentuando-se aí por excelência outro

ângulo verdadeiramente federativo do sistema — o

ângulo da participação — o qual se acrescenta ao já

examinado da livre competência dos Estadosmembros

de estatuírem acerca de matéria que a

Constituição Federal porventura lhes haja reservado.

Temos então a organização federal

implicando a dualidade do poder legislativo,

repartido em duas Casas, uma representantiva do

conjunto dos cidadãos, com participação variável dos

Estados, segundo índices populacionais, e outra, que

ao invés de representar o povo da Federação em sua

totalidade, se toma por representativa dos Estados, a

chamada Câmara Alta ou Senado, onde, segundo

afirma Prélot, os Estados-membros recebem

representação como tais, “na qualidade de

elementos constitutivos e não por consideração a

sua respectiva importância”.

Tanto assim que esse aspecto da Federação

como “sociedade entre iguais”, como “democracia

de Estados”, como “igualdade de Estados

participantes” se acha de todo preservado pelo

sistema federativo brasileiro e norte-americano,

observando-se a esse respeito que nos Estados Unidos,

Estados como Nevada e Alasca, de população inferior a

200.000 habitantes, elegem dois senadores cada um,

número igual ao do Estado de Nova Iorque, com seus

24 milhões de habitantes.

Algo idêntico se passa no Brasil com o Estado

do Acre de população relativamente ínfima e que elege

a mesma quantidade de senadores que o Estado de

São Paulo, não obstante a maior extensão territorial, o

maior nível de riqueza, a mais ampla concentração

demográfica deste último. A despeito de exemplos

contrários, quais os que se deparavam no antigo Reich

alemão, com a Prússia constitucionalmente privilegiada

sobre as demais unidades federativas, a boa regra ou

princípio de organização federal manda, segundo Le

Fur, que cada Estado particular “tenha o mesmo

número de representantes dos demais Estadosmembros,

qualquer que seja a diferença entre eles

existente, tanto do ponto de vista da extensão

territorial como do número de habitantes”.2

O “bicameralismo” ou legislativo dual confere

ao Estado-membro através da câmara representativa

dos Estados ingerência ativa em matéria de revisão

constitucional, tornando-se ponto dos mais

característicos do sistema federativo.

O sistema de duas Câmaras, da essência da

ordem federativa, testemunha precisamente uma

técnica vertical de separação de poderes. Um ramo do

poder legislativo — o Senado — exprime a vontade dos

Estados, mas o poder político soberano se manifesta

também através da segunda casa legislativa: a Câmara

de Deputados ou Casa de Representantes por onde se

filtra a vontade dos cidadãos, vontade democrática,

vontade popular, que expressa, na produção da ordem

jurídica, o sentimento nacional unificado.

Mas é, conforme vimos, mediante a Câmara

Alta, que o poder constituinte federal para exercer-se

em matéria de reforma ou revisão constitucional cai na

dependência da aprovação dos Estados, visto que as

modificações constitucionais ficam sujeitas, no

federalismo autêntico, à aprovação da Casa de

representantes dos Estados federados, por maioria variável

de seus componentes: em algumas Constituições

por maioria absoluta; noutras — e é o caso da

Constituição brasileira — por maioria de três quintos (§

106

2ª do artigo 60).

A rigidez constitucional norte-americana

acentua esse aspecto federativo da participação dos

Estados com o requisito de aprovação da revisão ou

amendment por três quartas partes pelo menos dos

Estados integrantes da Federação. A vontade dos

Estados-membros é, por conseqüência, básica para a

formação da vontade federal tocante a qualquer

reforma da Constituição.

5. A crise do federalismo: ocaso ou

transformação da ordem federativa e sua

repercussão no Brasil

Não são raros os que entendem que o

federalismo se acha irremissivelmente condenado a

desaparecer na crise do Estado contemporâneo, cuja

concentração de poder tende cada vez mais a anular

o que ainda resta de autonomia nas coletividades

políticas participantes da composição federativa, mal

permitindo distingui-las das unidades que integram o

Estado unitário descentralizado.

Afigura-se-nos todavia que não é tanto o

federalismo como fenômeno político associativo que

está em crise senão uma forma doutrinária do

federalismo, aquela a que se prende desde as

origens e que gerou determinada moldura jurídica

aparentemente intocável, ainda agora subsistente e

no interior da qual porém se vão processando as

inevitáveis transformações do sistema, ditadas pela

mudança dos tempos e por imperativo das

necessidades políticas e sociais, mais poderosas

talvez que a vontade dos propugnadores das teses

federalistas rigorosas do século XIX.

Houve por conseqüência, como não seria de

estranhar, considerável alteração de conteúdo e

forma, obrigando o sistema federativo a dar as

máximas provas de seu poder adaptativo.

Dessas transformações resultou um

federalismo novo, elástico, quase irreconhecível

àqueles que ainda sustentam com entono as

máximas do federalismo clássico, e se recusam

terminantemente a aceitar o que ocorreu como

variação necessária, decorrente do desenvolvimento

das práticas federativas, segundo novos tempos e

novas circunstâncias. Bem ao contrário, cuidam

essas vozes defrontar-se em definitivo com a ruína

da idéia federalista, tal a extensão e profundidade das

mudanças já verificadas.

Afigura-se-nos todavia, insistindo em ponto de

vista enunciado, que a crise envolve menos o

federalismo que uma forma de federalismo: a que traz

em certa maneira a marca do Estado liberal e sua

decadente ideologia.

Era natural que nos primeiros tempos do

federalismo houvesse coincidência quase perfeita e

harmônica entre forma e conteúdo, entre a moldura

jurídica e a idéia interna viva e propulsora de todo o

sistema.

Três épocas distintas assinalam pois o caminho

já percorrido pela organização do Estado federal.

Na primeira época, que corresponde à adoção

desse originalíssimo princípio, das duas leis que regem

a Federação (autonomia e participação), era a lei da

autonomia aquela que se mostrava mais dominadora,

com os Estados participantes entrincheirados numa

posição de força, imperante tanto nos fatos como na

doutrina.

Foi o período em que Tocqueville, inversamente

ao que agora sucede, escrevia seus presságios

sombrios acerca do futuro do sistema federativo, com a

Federação posta debaixo da ameaça de eventual

dispersão ou desaparição, decorrente do excesso de

competência dos Estados-membros.

O segundo período vem a ser aquele em que se

alcança o perfeito equilíbrio entre a União e os Estados

federados, entre a doutrina federalista e as instituições

criadas e praticadas em nome dessa doutrina.

Nessa fase histórica havia chegado já ao fim o

tormentoso debate dos juristas e políticos que

interrogavam com alguma perplexidade doutrinária se

a Constituição Federal era lei ou contrato; se era lei —

lei constitucional rígida — dava ao governo central,

como sujeito de direito, inteira, direta e imediata

autoridade política sobre todo o povo da União; se era

apenas contrato, haveria tão-somente , entre a União e

os Estados participantes, mera relação jurídica com o

governo central, exercendo este uma jure delegationis,

delegação de poderes de Estados livres e soberanos,

providos do direito de secessão, face a temporariedade

e dissolubilidade do laço federativo.

A época historicamente marcada pelo dissídio

doutrinário dos autonomistas Calhoun, da Carolina do

107

Norte (Estados Unidos) e Max von Seydel, da Baviera

(Alemanha) contra os publicistas e jurisconsultos da

tradição dos autores do Federalista, como

pretendiam ser Webster, Story, e outros, vitoriosos

com a guerra da secessão, tanto no pleito das armas

como das idéias, ficara definitivamente para trás,

suplantada pela fase de apogeu no equilíbrio do

sistema federal, em que os princípios sustentados

por aqueles últimos se tornaram imperantes tanto na

doutrina como na praxe. Verificou-se

Conseguintemente o equilíbrio das tendências

unionistas com as tendências particularistas, das

correntes unitaristas com as correntes federalistas,

das chamadas forças centrípetas com as forças

centrífugas.

A terceira fase, que podemos nomear fase

contemporânea do federalismo, assistiu à rotura do

equilíbrio observado no período anterior entre os dois

dados fundamentais da autonomia e da participação,

com amplo predomínio desta feita da participação e

considerável atenuação e declínio da autonomia.

Aqui o investigador político do século XX

chegará decerto a conclusão diametralmente oposta

àquela de Tocqueville; o excesso de poderes federais

e não de poderes estaduais, conforme estava no

pensamento do autor francês, seria a causa do

debilitamento da Federação e de seu iminente perigo

de vida.

Com o terceiro período se desenrola evidente

crise do federalismo, de proporções comparáveis à

que se observou na transição da primeira para a

segunda fase, quando se deu o debate contraditório

acerca da extensão da competência dos Estados,

com o poder federal ainda em defensiva teórica.

Tendo havido desequilíbrio, agora em

detrimento dos Estados-membros, há quem diga que

o federalismo está morto.

Todavia se nos pomos a observar

acuradamente o curso dos sucessos políticos

internacionais, vamos verificar que o princípio

federativo não se acha de todo exausto,

reaparecendo nas soluções propostas para a unificação

do campo ocidental europeu, animando por

exemplo a velha idéia da criação dos Estados Unidos

da Europa e tendo a mesma voga em continentes

como a África e a Ásia, onde muitos Estados vêem no

laço federativo a chave de seus destinos, e onde o

federalismo ou surge como remédio já aplicado a

populações que se emancipam politicamente ou está

sendo preconizado para a salvação futura dos Estados

débeis e recém-formados, atravessando penosas

condições de existência.

Mas nos Estados federais mais antigos há

efetivamente crise do federalismo, e essa crise enche

de apreensões o velho sentimento federalista. Este se

acha voltado mais para a conservação das bases

jurídicas tradicionais do sistema, cerrando pois suas

vistas a qualquer exame interpretativo dos fatores

determinantes da mudança havida, a esta altura realmente

irreversível.

A expansão industrial do século XX, o

considerável alargamento das vias de comércio entre

os Estados, o imenso progresso tecnológico de caráter

unificador, a propagação das ideologias que apagam e

crestam as variações do particularismo político,

erigindo camadas maciças e uniformes de opinião, o

conseqüente incremento da legislação social apaziguadora

do conflito entre o trabalho e o capital e o excesso

de dirigismo econômico se apresentam como fatores

principais da transformação já operada. Tal

transformação, sacrificando a competência efetiva dos

Estados-membros, deixou quase revogada a lei da

autonomia, fez do intervencionismo estatal

necessidade indeclinável à subsistência mesma do

Estado federal, tornou o poder central mais sensível e

sujeito ao influxo maior da massa nacional dos

cidadãos que ao influxo dos Estados-membros, colocou

os Estados, em face da deficiência de seus recursos,

debaixo da servidão financeira do poder federal (de

sorte que já não podem estes sobreviver fora das

subvenções do erário da União) e desenvolveu em

suma nos cidadãos mesmos certo sentimento de

menoscabo ou de ruinosa indiferença às prerrogativas

autonomistas das unidades componentes, o que, em

algumas Federações, como o Brasil e os Estados

Unidos, veio avolumar as correntes de opinião mais

favoráveis aos interesses da União, identificados

portanto com o interesse nacional, contraposto ao dos

Estados, o qual se principiou a condenar por

representativo de formas de egoísmo e particularismo.

Todos esses agentes atuaram decisivamente,

valendo destacar dentre os mesmos sobretudo os de

108

ordem financeira e econômica.

No Brasil, a inflação galopante há sido causa

atuante no processo de desagregação do velho

federalismo. Os Estados com orçamentos sujeitos a

vertiginosos déficits caíam sob a “intervenção”

permanente das ajudas federais, que, politizadas,

criavam dependência e lhes arrebatavam, perdida já

a autonomia financeira e econômica, o que ainda

restava efetivamente da antiga autonomia política.

Demais, esta autonomia nunca desfrutou o prestígio

de uma tradição histórica, nunca deitou raízes nas

origens da comunhão nacional: o Império unitário a

reprimia, a República, federativa, só veio a produzi-la

artificialmente.

Nos Estados Unidos, segundo refere Durand,

ocorre o mesmo desequilíbrio entre os recursos

federais e os recursos estaduais, estimando-se que

dos 55 bilhões de dólares de despesas públicas, em

1948, 48 bilhões foram empregados pelo Estado

federal.3

Quando se traça pois esse inarredável quadro

da esmagadora superioridade econômica e

financeira do Estado federal sobre as unidades federadas

e se observa a dependência efetiva a que

estas ficam sujeitas, a primeira impressão que se

tem é de negar a existência contemporânea do

sistema federal, o qual teria já transitado para uma

fórmula de mera descentralização administrativa.

Assim é que alguns autores acham mais prudente e

verídico falar de Estado unitário de máxima

descentralização do que propriamente de Estado

federal.

As correntes federalistas que descendem da

tradição clássica do federalismo pensam desse modo

e chegam a essa amarga conclusão, porquanto vêem

mais participação com dependência do que

autonomia com participação nos moldes do Estado

federal contemporâneo.

Entendemos ao contrário que o federalismo

não desapareceu, mas se transformou. Na terceira

fase, o finalismo social dos poderes públicos se

tornou mais agudo do que nunca. Não tanto porque o

Estado o quisesse, mas porque as necessidades e

reclamos dos governados assim o obrigaram. Onde o

Estado entendeu por mero voluntarismo de poder

abusar dos meios materiais à sua disposição, houve

efetivo desvirtuamento de seu intervencionismo, visto

que aí ficava politizado ou instrumentalizado em

proveito pessoal dos titulares do poder aquela

imperiosa e indeclinável necessidade de empregar

recursos estatais para o conseguimento de fins de

interesse público.

Assim considerado, o intervencionismo é

malsão. Arruína qualquer estrutura federativa. Mas

quando os problemas de governo se situam em nível

elevado, quando o poder central na organização

federativa é chamado a empregar recursos que não

estariam ao alcance dos Estados-membros para a

consecução de obras públicas, tanto do interesse regional

como nacional, quais, nos Estados Unidos, o Projeto

do Vale do Tennessee e no Brasil o petróleo da Bahia, a

açudagem e a eletrificação do Nordeste, bem como os

planos regionais de desenvolvimento (SUDENE, SUDAM

etc), seria rematada insensatez impugnar a presença

do poder federal e seus auxílios financeiros em nome

de preconceitos federalistas de todo suplantados.

Será trabalho de juristas retocar a velha e

imobilizada estrutura jurídica do antigo federalismo,

acomodando-a às condições novas do sistema, que

irrevogavelmente se moverá agora e de futuro no

âmbito de um Estado eudemoníistico, o “Welfare

State”, realidade primeira, que trouxe já para o Estado

presente a política do salário-mínimo, da previdência,

das reformas sociais profundas na idade das massas e

da socialização do poder e da riqueza.

Quem não puder compreender ou admitir as

razões por que a lei da participação já prepondera

sobre o velho dogma das autonomias estaduais

intangíveis não terá mais saída senão pôr o epitáfio

sobre o federalismo, que eles, os federalistas

contemporâneos descontentes, jamais voltarão a

encontrar à moda do século XIX.

Se tivermos porém a visão aberta e a

sensibilidade bastante apurada com que acompanhar o

curso da vida no laboratório social, nenhuma dificuldade

defrontaremos então para proclamar em fase

de florescente desenvolvimento o neofederalismo do

século XX. Mas entendido este qual o fizemos, a saber,

acrescido daquelas emendas que poêm o direito em dia

com os fatos, previnem os desvirtuamentos do

intervencionismo estatal, cortam os elementos de

fundo da crise federativa na estrutura do Estado

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contemporâneo, alhanam obstáculos e conduzem a

uma possível solução do problema federativo.

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