5. Declínio da “duplicidade” no século XX
Observa-se que no
século XX, várias
Constituições
continuam ainda abraçadas à doutrina da
“duplicidade”,
através de adesão formal à autonomia
plena do
representante ou mediante vedação
constitucional do
mandato imperativo.
É de notar
contudo que desde a Constituição de
Weimar já
disposições contraditórias e conflitantes
começam a abalar
e debilitar aquela doutrina. As
Constituições se
mostram cada vez mais híbridas,
121
acolhendo
princípios que oferecem claros indícios da
mudança processada
no âmago da representação. A
Constituição
Alemã de 1919, que proibira o mandato
imperativo, era a
mesma que relutante trazia a
sensível novidade
dos instrumentos da democracia
semidireta.
Sabe-se quão alta é a dose de imperatividade
inerente a essa forma
de organização do
poder
democrático. Do mesmo passo, a democracia
semidireta se
aparta de um sistema de governo autenticamente
representativo,
pelo menos segundo os
moldes habituais
do liberalismo, semente doutrinária
das modernas
instituições representativas.
Não vamos longe.
Vejamos o exemplo de
casa, que atesta
por igual o declínio contemporâneo
da “duplicidade”
no sistema representativo. A
Constituição
Brasileira de 1967 e sua emenda
constitucional de
1969 golpearam fundo a tradição
representativa
das Constituições antecedentes, todas
pautadas na
doutrina da “duplicidade”. Com efeito,
abriu-se ali
largo espaço à adoção eventual do
Estado partidário
e seus anexos plebiscitários.
Haja vista, de
uma parte, a introdução do
princípio da
disciplina partidária, munido da sanção
de perda de
mandato do representante trânsfuga, e
doutra, o
estreitamento das imunidades
parlamentares,
que retirou ao representante aquela
tradicional
esfera de autonomia de palavra e
expressão no uso
das prerrogativas de seu mandato,
deixando-o daqui
avante à mercê de uma
imperatividade,
menos dos eleitores talvez do que
das organizações
partidárias e dos poderes oficiais (o
Estado); estes
últimos, sim, foram efetivamente
dotados de meios
constitucionais com que moldar ou
enfrear, segundo
seus interesses, o comportamento
do representante.
Para falar
verdade, a doutrina da plena
autonomia
representativa parece haver entrado já no
cemitério das
noções constitucionais de direito
positivo. Uma
raridade portanto ver ainda no século
XX, conforme
vimos, constitucionalistas do peso de
Schmitt atados ao
dogma da “independência” do
representante.
6. A crítica de Rousseau ao sistema
representativo
Não é possível
compreender a doutrina da
“identidade”, que
tão profundas alterações imprimiu ao
sistema
representativo na idade contemporânea, se
não fizermos
menção pormenorizada das idéias
políticas
expostas por Rousseau, tocantes à democracia
e à
representação.
Desse celebrado
filósofo político deriva talvez a
justificação ou,
pelo menos, a inspiração mais coerente
para os
princípios que de último se impuseram, e,
conforme já
dissemos, resultaram em alteração
substancial da
ordem representativa qual se gerou no
seio do
demo-liberalismo.
Quanto à
democracia, Rousseau parte do
ceticismo, numa
daquelas reflexões paradoxais, que
deixam o leitor
do Contrato Social de
todo perplexo.
Com efeito, diz
ele: “A tomar o termo em sua acepção
rigorosa, jamais
houve, jamais haverá verdadeira
democracia”. Essa
passagem se complementa nesse
fecho de extremo
pessimismo: “Se houvesse um povo
de deuses, esse
povo se governaria democraticamente.
Um governo tão
perfeito não convém a seres
humanos”.15
Se a democracia
lhe parece tão remota, muito
mais longe se lhe
afigura a forma representativa de
governo. Com
ambas, porém, Rousseau transigirá
quando, de um
ponto de vista utilitário, busca fazer
aplicação desses
princípios, em ordem a alcançar-se na
sociedade
política o menor teor possível de
imperfeições, com
o governo mais convizinho da observância
da “vontade
geral”.
A solução
democrática no limite do possível é a
fórmula cujo
segredo Rousseau intentará desvelar no
Contrato Social, sem embargo daquela
proposição tão
amarga e
contraditória, da democracia, governo de
deuses. Escreve o
filósofo: “Achar uma forma de
associação que
defenda e proteja com toda a força
coletiva a pessoa
e os bens de cada membro, e pela
qual cada um,
unindo-se a todos, não obedeça todavia
senão a si mesmo
e permaneça ademais tão livre
quanto antes — é
o problema fundamental a que o
Contrato Social traz solução”.16
Essa forma de
associação resultará num corpo
moral e coletivo,
numa pessoa pública, numa cidade,
segundo a
linguagem dos antigos, numa república ou
Estado, ou corpo
político, ou soberania, no dizer dos
122
modernos, com os
seus membros formando
coletivamente o
povo e, particularmente, na medida
em que participam
da autoridade soberana, os
cidadãos, e na
medida em que se sujeitam às leis do
Estado, os
súditos.17
A seguir,
Rousseau se reporta a uma vontade
geral, única
capaz de fazer com que o Estado atenda
ao fim para o
qual foi instituído, a saber, o bem
comum. Dando já
os traços essenciais de uma
soberania que ele
reputa inalienável e indivisível,
Rousseau faz no Contrato Social sua primeira
acometida contra
o sistema representativo:
“O soberano pode
com efeito dizer: “Quero ao
presente o que
aquele homem quer, ou pelo menos o
que ele diz
querer”, mas não pode dizer: “O que
aquele homem
quiser amanhã, eu também hei de
querer”,
porquanto é absurdo que a vontade se
encarcere a si
mesma tocante ao futuro. Não
depende de
nenhuma outra vontade consentir em
algo contrário ao
bem da pessoa que quer. Se o povo
pois promete
simplesmente obedecer, ele se dissolve
mediante esse
ato, perdendo sua qualidade de povo;
no instante mesmo
em que toma um senhor, deixa
de ser soberano,
e desde então o corpo político se
destrói”.18
Mas a veemência
com que Rousseau fulmina
os deputados ou
representantes e, em conseqüência,
todo o sistema
representativo em seus fundamentos,
aparece noutro
lugar, num capítulo completo
daquela obra,
onde se lêem excertos como este:
“Tanto que os
serviços públicos deixam de ser o
principal negócio
dos cidadãos e entram estes a
prezar mais a
bolsa que a si mesmos, já o Estado se
acha à beira da
ruína. Faz-se mister combater? Ei-los
que pagam tropas
e ficam em casa; urge deliberar?
Ei-los que
nomeiam deputados e permanecem em
casa. A poder de
preguiça e dinheiro, têm enfim
soldados para
escravizar a pátria e representantes
para vendê-la”.19
Do mesmo
pensador:
“A soberania não
pode ser representada pela
mesma razão que
não pode ser alienada; consiste
ela
essencialmente na vontade geral e a vontade não
se representa: ou
é ela mesma ou algo diferente; não
há meio termo. Os
deputados do povo não são nem
podem ser seus
representantes, eles não são senão
comissários; nada
podem concluir em definitivo. Toda
lei que o povo
não haja pessoalmente ratificado é nula;
não é lei. O povo
inglês cuida que é livre, mas se
engana bastante,
pois unicamente o é quando elege os
membros do
parlamento: tanto que os elege, é escravo,
não é nada. Nos
breves momentos de liberdade, o
emprego que dela
faz bem merece que a perca”.20
Prosseguindo,
assinala Rousseau o caráter de
novidade que o
moderno sistema representativo
significa: “A
idéia de representantes, afirma ele, é
moderna; deriva
do governo feudal, desse iníquo e
absurdo governo
no qual a espécie humana foi
degradada e que
tanto fez cair em desonra o nome do
ser humano. Nas
antigas repúblicas, e até nas monarquias,
jamais teve o
povo representantes; ignorava-se
tal palavra”.21
Com igual ênfase: “Limito-me apenas a
dizer as razões
por que os povos modernos, que se
crêem livres têm
representantes e por que os povos
antigos não os
tinham. Seja como for, na ocasião em
que um povo
institui representantes, ele já não é livre;
deixa de
existir”.22
Se na região da
doutrina Rousseau é tão severo
contra o
princípio da representação, veremos no
entanto que o seu
pensamento anti-representativo se
abranda em
presença das necessidades de autoorganização
que o Estado
moderno produziu, daqui
nascendo
transigências que doutra forma não se
explicariam.
Em primeiro
lugar, estabelece ele uma distinção
entre o poder
legislativo e o poder executivo, tocante à
representação.
Diz que no primeiro, relativo à lei e à
declaração da
vontade geral, o povo não pode ser
representado, ao
passo que no segundo, que outra
coisa não é senão
a força aplicada à lei, o povo não
somente pode como
deve ser representado.23
Mas foi nas Considerações sobre o Governo da
Polônia (Considérations sur le Gouvernement de
Pologne) que Rousseau, em face
de uma forma positiva
de organização
constitucional, exarou parecer, com os
remédios
concretos apontados à solução ou atenuação
dos
inconvenientes que as instituições representativas
acarretam à
plenitude de um poder soberano, esteado
no princípio
daquela volonté générale, indivisível
e inalienável.
Querendo, como
sempre, guardar coerência
com suas teses,
não obstante o enorme teor de
123
contradições em
que se enredam, Rousseau lastima
que nos grandes
Estados, um de seus piores
inconvenientes
seja o poder legislativo não
manifestar-se por
si mesmo. Daí resultaria a corrupção
presente aos
corpos representativos.
Contra “esse mal
terrível da corrupção”, que
faz do órgão da
liberdade um “instrumento de
servidão”, indica
Rousseau dois meios eficazes de
atalhá-lo: a
renovação freqüente das assembléias,
encurtando-se o
mandato dos representantes e a
submissão destes
às instruções de seus
constituintes, a
quem devem prestar estreitas contas
de seu
procedimento nas assembléias (mandato
imperativo).
Senão vejamos
toda essa progressão do
pensamento
rousseauniano, em que as teses
expostas no Contrato Social acerca da
impossibilidade
do sistema representativo se
apresentam agora
mais atenuadas ou menos rígidas:
“Um dos maiores
inconvenientes dos grandes
Estados, de todos
aqueles o que faz mais difícil
conservar a
liberdade, é que o poder legislativo não
pode
manifestar-se por si mesmo e somente pode
atuar mediante
deputado. Isso encerra vantagens e
defeitos, mais
defeitos do que vantagens. Uma
assembléia toda é
impossível de corromper-se,
porém fácil de
enganar-se. Seus representantes
dificilmente se
enganam, mas se corrompem com
facilidade e é
raro que se não corrompam. Tendes
debaixo de vossas
vistas o exemplo do parlamento
da Inglaterra e
pelo liberum veto o
de vossa nação
mesma”. 24
Em seguida:
“Vejo dois meios
de conjurar esse terrível mal
da corrupção, que
faz do órgão da liberdade o
instrumento da
servidão.
“Consiste o
primeiro, como já disse, na
freqüência de
dietas, que amiúde variem de
representantes,
fazendo mais difícil e custosa sua
sedução.
“O segundo meio é
o de sujeitar os
representantes a
seguirem exatamente suas
instruções e a
prestar contas severas a seus
constituintes do
procedimento que tiveram na dieta.
Não posso aqui deixar
de manifestar meu espanto
ante a
negligência, a incúria e, ouso dizer, a
estupidez da
nação inglesa que, após haver armado
seus deputados
com o supremo poder, não lhes
acresceu nenhum
freio com que regular o uso que dele
poderão fazer nos
sete anos totais de duração de sua
comissão.”25
7. A doutrina da identidade: governantes e
governados, uma só vontade
Com o declínio da
doutrina da soberania
nacional, com o
amolecimento do poder político da
burguesia, com a
queda de prestígio das instituições
parlamentares
organizadas em moldes aristocráticos,
com a ascensão
política e social da classe obreira, a
crise cada vez
mais intensa deflagrada nas relações
entre o Capital e
o Trabalho, a propagação paralela e
não menos
influente das teses do igualitarismo
democrático da
Revolução Francesa, o ideário novo da
participação
aberta de todos — fora de quaisquer
requisitos de
berço, fazenda, capacidade e sexo — a
pressão
reivindicante das massas operárias, e a
expansiva
catequese dos ideólogos socialistas, minouse
lenta e
irremediavelmente o sistema representativo
de feição
liberal.
Arrancado de um
imobilismo crônico, onde
intentou resistir
às transformações impostas, veio ele
todavia a
perecer. Mas onde acolheu as mudanças
ditadas pela
necessidade, sobreviveu debaixo de novo
semblante
político.
Todas as
variações que se prendem ao sistema
representativo e
aos novos moldes que ele ostenta ao
presente podem,
sem grave fratura de unidade e
congruência,
resumir-se num feixe de doutrinas, cuja
aspiração básica
consiste essencialmente em
estabelecer a
identidade e suprema harmonia da
vontade dos
governantes com a vontade dos
governados.
Consiste também em fazer, com máximo
acatamento dos
princípios democráticos, que aquelas
vontades
coincidentes venham a rigor apagar traços
distintivos entre
o sujeito e o objeto do poder político,
entre povo e
governo. De modo que a soberania
popular, tanto na
titularidade como no exercício, seja
peça única e
monolítica, sem a contradição e contraste
dos que na
sociedade mandam e dos que nessa mesma
sociedade são
mandados.
124
O otimismo dessa
doutrina é patente. Com o
advento do
sufrágio universal ela teria que surgir, de
maneira
inevitável. O estado presente da
representação
política é o seguinte: a duplicidade
sobrevive de
maneira formal na linguagem dos
textos
constitucionais, em alguns países; noutros as
Constituições vão
enxertando no corpo híbrido os
instrumentos
plebiscitários que supostamente
acarretariam a identidade pela fiscalização
severa
estendida sobre o
mandato representativo, com
quase todos os
políticos procedendo de forma um
tanto hipócrita,
abraçados à ficção imperante da
identidade. A identidade, todavia, antes de
colher
sua
institucionalização no idioma constitucional já se
acha ultrapassada
nos fatos pela pulverização
daquela suposta
vontade popular, canalizada e
comunicada
oficialmente à sociedade através de
grupos de
pressão, e estes, por sua vez, se alienando
na fechadíssima
minoria tecnocrática, titular em
última instância
de vastos poderes de representação,
dos quais se
investe de maneira não raro
usurpatória.
8. A doutrina da identidade supõe o pluralismo
da sociedade de grupos
O número de
esforços tendentes a acomodar
o sistema
representativo ao Estado social na idade
das massas se faz
mais fácil de conhecer e explicar
mediante a
doutrina da identidade, termo
de uma
aspiração e um
procedimento democrático
completos.
A identidade não se concilia por
exemplo com
a doutrina
francesa da soberania nacional (doutrina
dos constituintes
de 1791). Chega a ser incompatível
até com seus
corolários; um dos principais, com
respeito à
representação, fora o de proclamar a
essencial
independência do representante.
Mas se harmoniza
de modo admirável com a
doutrina
rousseauniana da soberania popular.
Quando Rousseau
afirmou que a soberania está para
o cidadão assim
como dez mil para um e que
admitida essa
proporção (a título ilustrativo), cada
membro do Estado
não possui, por sua parte, senão
a décima milésima
parte da autoridade soberana,
sua doutrina da
soberania popular abriria logicamente
a porta ao
advento de um sufrágio universal, que o
liberalismo, com
não menos congruência, iria
tenazmente
opugnar.
Sufrágio
universal e mandato imperativo,
sementes colhidas
no Contrato Social e
nas
Considerações sobre o Governo da Polônia, e
plantadas
nas charnecas do
liberalismo iriam dar árvores de
frutos amargos
para a velha doutrina do sistema
representativo.
A adoção
constitucional desses institutos cedo
desmascarou uma
das escamoteações teóricas do
liberalismo: o
seu consórcio com a democracia, a
liberal-democracia,
como verdade única de um governo
constitucional e
democrático. A crítica de juristas e
sociólogos
políticos mostrou com clareza que longe de
idênticos ou pelo
menos análogos, o liberalismo e a
democracia na
essência eram distintos, senão opostos,
oposição mais
sentida e identificada na medida em que
os princípios
liberais buscavam por objeto supremo
atender à
sustentação de privilégios de classe, numa
sociedade
classista, onde a burguesia empalmara o
poder político
desde a Revolução Francesa.
O novo sistema
representativo, qual o vemos na
sua fisionomia
contemporânea, só se faz inteligível, por
conseguinte, se
conservarmos as vistas voltadas para a
crise que
determinou a passagem de uma concepção
aristocrática,
vigente no século XIX e tocante às
instituições
representativas, para uma concepção
democrática. Ali
se punha toda a ênfase no bem comum
com sacrifício
freqüente — e até algumas vezes
professado — do
ideal de fazer coincidir sempre a
vontade e
interesse dos representantes com a vontade
e interesse de
seus eleitores.
A vontade
popular, a par de todas suas
conseqüências,
começou de ser valorada em termos
absolutos, mas o
curioso e irônico é que essa vontade
não se impôs à
representação como um todo, qual
seria de desejar
e como ocorreria com a vontade da
nação, pelo seu
órgão — o representante, nos melhores
tempos do
liberalismo. A imperatividade do mandato
entrou nos seus
efeitos em paradoxal contradição com
o sufrágio
universal. A vontade una e soberana do
povo, que deveria
resultar de um sistema
representativo de
índole e inspiração totalmente
popular, se
decompôs em nossos dias na vontade
125
antagônica e
disputante de partidos e grupos de
pressão. Na
sociedade de massas abala-se de
maneira violenta
a acomodação dos interesses
econômicos,
políticos e sociais, cada vez menos
interesses
globais do povo e cada vez mais
interesses
parcelados de grupos e classes
conflitantes. Por
isso mesmo tradutores de um antagonismo
que se vai
tornando irremediável, sujeitos a
um equilíbrio
precário e que jamais poderá ser
adequadamente
atendido pelas velhas estruturas do
sistema
representativo.
Até mesmo o
cidadão que Rousseau fizera rei
na ordem
política, como titular de um poder
soberano e
inalienável, acabou se alienando no
partido ou no
grupo, a que vinculou seus interesses.
Dessa abdicação
de vontade, imposta pelas
condições
diferentes da sociedade industrial de
nosso século,
resultou enorme predomínio das categorias
intermediárias,
aquelas precisamente que
Rousseau talvez
com genial intuição precursora se
aporfiara
obstinado por eliminar de toda interferência
na organização de
um poder democrático. Vendo
neles a volonté de tous, o genebrês percebia com
acuidade a
contradição básica em que se achavam
com a volonté générale. Mas, com toda a ironia
que
acompanha essa
transformação, aflige-nos ver de
uma parte como o
sistema representativo se socorre
da inspiração
democrática e eleva a democracia ao
primeiro de seus
valores, buscando, do ponto de
vista teórico e
também das técnicas que institui,
fazer eficaz ao
máximo a vontade popular e como,
doutra parte,
essa vontade todavia se falseia,
conforme é
possível averiguar quando se presta
atento exame à
ação usurpatória dos grupos de
pressão.
Em alguns
sistemas são estes mais
importantes que
os partidos políticos e se fazem
portadores
verdadeiros e inevitáveis daquela
vontade,
convertida, através de atos legislativos, em
suposta expressão
do “bem comum”, da “vontade
popular”, do
“interesse geral”.
9. O princípio democrático da identidade é uma
nova ilusão do sistema representativo
Busca-se portanto
a “identidade”, proclama-se
sua importância
para atestar o legítimo caráter
democrático das
instituições representativas, mas
quando se põe em
movimento a operação política que
há de captá-la, o
que se colhe é frustrativo desse
empenho. Não fala
a vontade popular, não falam os
cidadãos
soberanos de Rousseau; fala, sim, a vontade
dos grupos, falam
seus interesses, falam suas
reivindicações.
Com a presença
inarredável dos grupos, o
antigo sistema
representativo padeceu severo e
profundo golpe.
Golpe que fere de morte também o
coração dos
sentimentos democráticos, volvidos para o
anseio de uma
“vontade geral”, cada vez mais distante
e fugaz. Daqui
poderá resultar pois o colapso total e
frustração
inevitável de todas as instituições representativas
da velha tradição
ocidental.
Os grupos não
pertencem a uma só classe.
Exprimem, se a
sociedade for democrática, um
pluralismo de
classes. Em conseqüência acarretam
também um
pluralismo de interesses, perturbador do
caráter representativo
das instituições herdadas à
nossa sociedade
pelo liberalismo e seus órgãos de
representação,
que serviam preponderantemente a
uma classe única.
O que resta da “identidade”,
concebida em
termos metafísicos e contemplada do
mesmo passo como
expressão de unidade da vontade
popular, é
tão-somente o contínuo esforço que se vem
operando para
fazer a vontade dos “representantes” no
sistema
representativo contemporâneo de equivalência
fiel à vontade
dos grupos, de que esses representantes
são meros agentes.
Em suma, o
princípio da - “identidade”‘, tão
caro à doutrina
democrática, foi “instrumentalizado” —
aqui com máxima
eficácia — para colher vivos e sem
deformações os
interesses prevalentes dos grupos que
estão governando
a chamada sociedade de massas e
lhe negam a
vocação democrática. O termo
representação
passou pois por aquela “depravação
ideológica” a que
se refere Hans J. Wolff26 e o sistema
representativo
culmina logicamente numa depreciação
progressiva da
independência do representante, cada
vez mais
“comissário”, cada vez menos
“representante”.
Hoje toda análise
do sistema representativo
afastada dos
aspectos históricos e sociológicos que
126
acompanham a
mudança das instituições nos
parlamentos, em
seus laços com os colégios
eleitorais e com
as forças dominantes nesses
colégios, nunca
chegará a um completo e satisfatório
reconhecimento da
natureza da forma de governo.
A representação e
os governos são apenas a
superfície que
oculta as forças vivas e
condicionantes do
processo governativo, forças que
jazem quase
sempre invisíveis ao observador
desatento. Toda
razão tem Charles E. Gilbert quando
sustenta que de
último os mais importantes problemas
da representação
provavelmente se acham no
interior dos
grupos e não dos governos. Têm sede
portanto nos
chamados “grupos de pressão”.
10. Na dinâmica dos grupos e das categorias
intermediárias se acha a nova realidade do
princípio representativo
A doutrina
constitucional pouco progresso fez
com relação ao
reconhecimento consumado da
“sociedade de
grupos”. Politicamente é essa
sociedade
pluralista a forma imposta pelas
necessidades e
problemas oriundos da civilização
tecnológica, onde
esta já se implantou ou peleja por
implantar-se.
Esse manifesto
atraso com os fatos ocasiona
o pouco caso que
os juristas têm feito dessa
explosão nos
fundamentos do sistema representativo.
Continuam eles a
valer-se de categorias
tradicionais e
obsoletas de raciocínio, sem nenhuma
diligência
apreciável em prol da criatividade, em
ordem a elaborar
nova linguagem que melhor sirva à
compreensão do
processo de mudança em curso.
Como reflexo
talvez da lentidão dos juristas,
verifica-se igual
atraso tocante à institucionalização
da realidade
representativa nos termos do pluralismo
de grupos, dentro
do quadro constitucional. Quando
os partidos
começam nas cartas políticas a receber
certidão de
maioridade e a ter sua participação
explicitada em
atos jurídicos, já eles mesmos se
acham em parte
obsoletos, em virtude do avanço
que fazem os
grupos de interesses, estes
naturalmente
ainda mais distantes de alcançarem o
reconhecimento
formal do legislador.
A representação
só é concebível e explicável
hoje se a
vincularmos com a dinâmica daqueles grupos,
com os interesses
políticos, econômicos e sociais que
eles agitam
tenazmente, buscando-lhe a prevalência,
via de regra em
nome de posições ideológicas, cuja
profunda análise
o constitucionalista jamais poderá
eximir-se de
levar a cabo.
Tendo passado já
a época de indiferença
constitucional
aos partidos, é de esperar que no futuro
toda reforma da Constituição
volva também suas vistas
para a disciplina
dos grupos de interesses. A ação
política desses
grupos incide de modo decisivo na
feição dos
governos e no comportamento dos
governantes,
sendo eles, sob o aspecto da importância
de último
granjeada, um dado sem dúvida fundamental
ao bom
entendimento do sistema representativo.
Em vários países,
do ponto de vista das
instituições
representativas, a linguagem constitucional
quase não varia
quando se refere aos órgãos
representativos e
ao seu funcionamento. Deixa-nos a
falsa impressão
pelo texto de que os mecanismos
parlamentares
atuam da mesma maneira que atuaram
na era do Estado
liberal. A verdade é que eles se
encontram presos
a uma realidade política e social de
todo distinta,
cujos efeitos modificaram basicamente a
índole dos órgãos
legislativos. A mesma máquina
funciona para
fins diferentes, eis em suma o que
ocorre.
A reforma
constitucional que se fez há vinte
anos no Brasil
trouxe à Carta de 1967 um acréscimo da
máxima relevância
e que não deve passar
despercebido
pelas necessárias repercussões na índole
do nosso sistema
representativo.
Com efeito, ao
modificar-se o artigo 149,
referente aos
partidos políticos, estabeleceu-se, como
reforço à
fidelidade partidária, que perderia o mandato
de deputado o
representante que se desviasse da linha
desses deveres,
com a mudança de legenda, tão usual
nas práticas
antecedentes de nossa vida política. Aliás,
a Constituição de
1967, conforme temos acentuado em
outros trabalhos,
foi a que mais enérgica se decidiu, de
maneira formal,
pela instituição de um Estado
partidário,
servindo seu capítulo sobre os partidos
políticos de
excelente documento à comprovação das
mudanças já entre
nós operadas no caráter do sistema
representativo.
Aquela
Constituição, estabelecendo pela
127
Emenda
Constitucional de outubro de 1969 aquilo
que, salvo melhor
qualificação, chamaríamos recall
partidário para o
representante que mudasse de
partido, adotou
com toda a clareza uma técnica mais
compatível com a
democracia semidireta e
plebiscitária do
que com a democracia
representativa
tradicional. Enfim, optou claramente
por aquelas novas
formas políticas de representação,
cujo empenho
máximo é o de estabelecer a
identidade de
vistas do eleito com o eleitor,
propiciando a
este os meios eficazes de aproximar-se
tanto quanto
possível daquele alvo.27
Com a
Constituição de 1988, houve um
retrocesso a esse
respeito: em matéria de sistema
representativo, a
“duplicidade” voltou a prevalecer
sobre a
“identidade”.
Essas reflexões
sobre as alterações havidas
no sistema
representativo com o advento da
sociedade de
grupos pedem enfim que se faça
menção do
trabalho teórico de Hegel,
admiravelmente
precursor das tendências de idéias
mais em voga este
século e que compeliram o
Estado
constitucional a transitar da representação de
indivíduos para a
representação de grupos.
Com efeito, já no
parágrafo 311 dos
Fundamentos da Filosofia do Direito o
insigne
pensador
asseverava que a representação não devia
ser do indivíduo
com seus interesses, mas antes das
“esferas
essenciais da sociedade” e seus “grandes
interesses”.28
Nota-se ademais
que os pontos de vista dos
autores políticos
quando entram no tema da
representação em
face da realidade dos partidos e
das categorias
intermediárias começam a arredar-se
da tradição
ortodoxa do liberalismo do século XIX.
Forcejam então
por conciliar a autonomia do
representante com
a obediência às causas
partidárias, à
política das agremiações que aspiram
ao poder ou nele
intentam conservar-se. Fazer a vinculação
do representante
ao seu partido é sem
dúvida o primeiro
passo que se dá para assentar a
imperatividade
definitiva do mandato.
Toda uma questão
fundamental se reabre
desde esse ponto:
a quem deve o representante
fidelidade? Ao
povo, à nação, ao partido, à circunscrição
eleitoral? Até
onde deve ir sua independência
e conseqüente
capacidade de divergir de seus eleitores
e de sua
agremiação partidária?29 Aqui desponta no
horizonte
político a fórmula da democracia semidireta,
um novo grau na
evolução das instituições
democráticas e
representativas. É com essa
modalidade nova
das técnicas de organização do poder
político pelo
consentimento que se intenta cotejar o
antigo sistema
representativo e assinalar-lhe as
profundas
transformações experimentadas este século.
A dialética
democracia-representação atravessa
agora a fase
histórica mais aguda, em que os
componentes
plebiscitários se introduzem no
organismo das
instituições representativas e alteram o
equilíbrio e o
quadro das relações de poder entre o
eleito e o
eleitor (este entendido menos como o eleitor
individual do que
coletivo, a saber, o eleitor no partido
ou no grupo de pressão funcionando como
máquina
eleitoral). Daqui
resultam todas as variações
observadas no
mandato quando de representativo
passa a
imperativo e no sufrágio que de restrito passa
a
universalizar-se irreprimivelmente.
11. A decomposição da vontade popular
determinou a crise do sistema representativo: do
princípio da representação profissional aos
grupos de pressão no Estado contemporâneo
Disse o
publicista alemão Carl J. Friedrich que a
representação
profissional foi a única idéia nova e
significativa que
apareceu no domínio da
representação
política desde a introdução, há mais de
cem anos, do
sistema de representação proporcional.30
Assinalando a
importância dessa mesma
representação,
afirmou Friedrich que a despeito do
emprego abusivo
feito pelos fascistas com suas
câmaras
corporativas, subsiste inalterável a verdade de
que as
organizações profissionais e os sindicatos
constituem a mais
efetiva forma de comunidade de que
o homem moderno
participa, mormente nas grandes cidades.
31
A representação
profissional como idéia e como
técnica tem sido
largamente preconizada por meio
único de debelar
a crise do governo representativo que,
no entender de
vários autores, seria em primeiro lugar
a crise da
representação política, fundada na repartição
territorial ou
geográfica do eleitorado, com evidente
128
sacrifício da
corrente de interesses sociais e
econômicos mais
relevantes no interior da
sociedade.
Outros como
Prélot são de parecer que o que
entrou em crise
não foi o sistema representativo
como tal, mas uma
modalidade de representação.
Em virtude do
malogro da representação profissional,
vê Friedrich por
única saída para os esforços
empregados na
reforma ou renovação do sistema
representativo de
governo a descoberta de novas e
satisfatórias
formas de representação. Mas,
acrescenta com
manifesto pessimismo: “Até agora,
nem a teoria nem
a prática trouxeram na Europa
uma só idéia nova
e relevante ou uma descoberta
nesse importante
domínio”.32
A decomposição da
vontade popular em
vontade de
grupos, frustrando assim a implantação
plena de uma
vontade geral (volonté générale)
soberana, e em
estreita harmonia com os interesses
coletivos,
experimentou já do ponto de vista histórico
três fases
consecutivas.
A primeira se
revelou com a adoção da
técnica do
sistema de representação proporcional,
mediante a qual o
Estado partidário da sociedade de
massas se
apresentou com todo o seu mosaico de
tendências
políticas fielmente retratadas num
espelho verídico.
Nenhuma técnica eleitoral permite
identificar
melhor a sociedade de classes em sua
exteriorização
política do que a representação
proporcional.
Reconhecida a
presença de interesses e de
grupos, fazia-se
mister apelar para sua prevalência.
A representação
proporcional atada à base geográfica
não lhes dava
plena satisfação. Passou-se à
segunda fase: a
da representação profissional.
Teoristas
ardentes dessa modalidade de
representação
logo surgiram com longas e copiosas
justificações doutrinárias.
A Idade Média, com seu
sistema de
organização corporativa, se lhes não
oferecia
subsídios diretos, pelo menos lhes
ministrava uma
fonte de inspiração, e como fonte de
inspiração trazia
toda a força que as tradições
ressuscitadas
podem porventura inspirar ou
proporcionar.
O argumento
doutrinário ponderava, por
exemplo, que a
divisão geográfica não podia jamais
identificar-se
com uma opinião ou interesse particular
(Coker) e, como
disse o último autor, a representação
acabava sendo de
um só ou de alguns dos mais
poderosos
interesses dentre quantos entravam em
competição
econômica e social, arvorados pelos
distintos grupos
minoritários.33
O descrédito da
representação profissional,
pondo termo a
essa segunda fase, adveio sem dúvida
da vinculação ideológica
com a doutrina política do
fascismo.
Mas o influxo da
representação profissional nas
Constituições do
primeiro pós-guerra se manifestou
com intensidade
em alguns países. Haja vista o Brasil
onde nos moldes
da Constituição republicana de 1934
nosso país
conheceu em seu Congresso uma
representação
profissional — a bancada classista,
recrutada nas
organizações trabalhistas e patronais,
fora do critério
político tradicional de seleção pelo
sufrágio popular.
A introdução
dessa bancada porém em nada
concorreu para o
aperfeiçoamento do sistema
representativo e
melhor funcionamento do Congresso.
Pelo contrário,
debilitou a representação nacional,
mercê de seu
caráter híbrido e de enxertia, que a
consciência
política da nação repulsava.
A terceira fase,
enfim, é a da época
contemporânea, em
que a representação profissional
na sua
antecedente formulação foi de todo abandonada
naqueles países
cujo sistema representativo
nasceu no berço
do liberalismo.
Esse abandono em
larga parte se deve à
mácula de
suspeição ideológica em razão da aliança
daquela
modalidade de representação com o modelo
fascista e de sua
impiedosa e radical impugnação de
todo o sistema
representativo clássico. Acontece porém
que este não
poderia prescindir de uma legitimação e
autenticação nas fontes
profissionais, nas categorias
obreiras e
empresariais e padecendo, em
conseqüência, a
fortíssima pressão das ordens
intermediárias,
cuja importância não se eliminou com a
mera eliminação
daquele tipo de representação
(profissional),
acabou cedendo ao influxo cada vez mais
decisivo dos
distintos grupos de interesses.
Chega-se assim à
presente fase: a dos grupos
de pressão.
Acometem eles o sistema representativo
tradicional e as
casas eletivas, buscando talvez
129
institucionalizar-se
através de vias que ainda não
foram claramente
localizadas pela teoria, em patente
atraso com esse
novo tipo de organização política
dos interesses
sociais.
12. Uma nova teoria da representação política,
de fundamento marxista: a representação
como simples relação entre governantes e
governados (Sobolewsky)
São inumeráveis
no campo teórico os
esforços que se
fazem por aclarar o conceito de
representação,
sobremaneira abalado com as
mudanças operadas
na índole do Estado moderno,
desde que as
ideologias propagaram o fermento
revolucionário de
revisão da sociedade e seus fundamentos.
A assinalada
indigência de resultados
obtidos, conforme
patenteou Friedrich, atua
precisamente no
sentido de intensificar aquelas
diligências, das
quais constitui recente e apreciável
amostra essa que
nos chega de um publicista
polonês,
Sobolewsky. Se mais merecimento não tiver,
serve ao menos
para indicar no quadro polêmico que
se esboça do lado
do Ocidente a posição de um
pensador
socialista, cujo realismo na matéria traz ao
debate posições
inspiradas pelas raízes marxistas de
seu pensamento.
Demandando nova
interpretação, assinala
Sobolewsky, antes
de mais nada, o malogro dos
velhos clássicos
do liberalismo, como Burke e Sieyès
cujas teses ele
reputa de manifesta insuficiência, não
obstante se conservarem
ainda gravadas nas
Constituições e
na teoria constitucional.
Do mesmo modo não
lhe satisfazem as
correntes
contemporâneas, cuja crítica e reforma do
conceito de
representação se prende às interpretações
tradicionais,
como aquela encabeçada na
Alemanha por
Leibholz, ou que obstinadamente se
empenham em
substituir o conceito de representação
pelo de governo
responsável (responsible
government), consoante deduz de
autores alemães e
cientistas
políticos ingleses, nem tampouco aquelas,
exemplificadas nas
obras de Duverger e Burdeau, de
patente tendência
sociológica.
Em verdade, são
estas últimas as que menos
objeções padecem,
porquanto seus autores
louvavelmente
forcejam por lograr algo novo, a saber,
um conceito
sociológico de representação.34
É esse conceito
que Sobolewsky diz haver
achado em suas
investigações, tomando por princípio
de todas as
reflexões a tese sociológica de que a noção
de representação
tem por objeto básico determinar o
caráter das
relações que ocorrem entre governantes e
governados.
Rende o cientista
polonês tributo àqueles
publicistas
franceses, asseverando que para chegar ao
sobredito
conceito partiu do modelo de Duverger e
Burdeau. Entendem
estes, segundo ele, que à
representação
importa estabelecer correlação ou
concordância entre
as decisões políticas da elite
governante e a
opinião pública, compreendida esta
última como as
opiniões mais fortes, imperantes na
comunidade.
Apontam-se então
formas mediante as quais se
exprime a opinião
de governantes e governados:
eleições,
referenda, petições, comícios, notas oficiais e
declarações de
governantes, etc, bem como os
instrumentos
técnicos e organizatórios que consentem
uma expressão
sistemática da opinião: meios de
comunicação de
massas (imprensa, rádio, televisão,
etc), partidos
políticos e grupos de interesse.35
Professa o autor
que sua nova concepção se
alicerça nos
fundamentos da teoria marxista do Estado
classista e do
caráter de classe de todo poder político.
Assevera que cada
Estado é uma representação dos
interesses
objetivos da classe dominante e que debaixo
desse princípio
geral é que se há de investigar como os
cidadãos e as
massas podem eventualmente influir em
determinadas
decisões estatais. Mostra ademais que as
possibilidades
desse influxo continuam abertas às
massas, cabendo-lhes
valer-se de circunstâncias
favoráveis com
que adiantar, onde for possível, a
transição para o
socialismo. Afirma por último que seu
presente
trabalho, estudando de modo minudente os
problemas da
representação, aspira àquele fim.36
Das conclusões a
que chega Sobolewsky urge
destacar portanto
algumas, a nosso ver, mais
importantes. Em
primeiro lugar, afigura-se-lhe apenas
admissível uma
representação que se analise como
processo, em seu
aspecto dinâmico.
Contra o modelo
sociológico dos autores
130
franceses já
referidos, declara que a representação
não se define
pelo estado de harmonia ou
correspondência
da opinião com a política
governante, mas
como processo de assimilação da
política e das
opiniões, com vistas a mútua
aproximação. Vê o
estado de completa harmonia
apenas como ideal
político, colocado, à maneira de
todos os ideais
políticos, no reino da utopia. Assinala
que a
representação, considerada fenômeno político
e traço
característico de um sistema de governo,
deve antes ser
definida como processo que adapta a
essência das
decisões políticas às opiniões entretidas
pelos
governantes.
Colhe-se assim o
conceito de Sobolewsky
sobre
representação política: “A representação é um
processo, isto é,
uma acomodação contínua que se
estabelece entre
as decisões políticas e as opiniões”.
Acentua porém o
autor que o grau de intensidade e
eficácia desse
processo não só varia no tempo como
é modificável.
Recusa-lhe caráter automático, admitindo,
por conseguinte,
interferência dos
participantes,
com planificação social. E esclarece: “a
representação é
um processo organizado”.
Prossegue
Sobolewsky tornando a dizer que a
representação é
sobretudo processo, e consiste
numa ação
recíproca entre as opiniões dos governados
e dos
governantes. De modo que cada uma
das respectivas
opiniões, igualmente justificadas, é
“legítima” e
necessária. Critica todavia o irrealismo
de pretender-se
aquilo que seria sem dúvida ótimo: a
acomodação de
cada decisão política às opiniões dos
governados. Mas
não recusa a possibilidade de
lograr-se essa
adaptação, toda vez que as decisões
hajam de recair
sobre determinados assuntos de
elevado interesse
geral.37
A relação que
Sobolewsky estabelece entre
governantes e
governados para qualificar o conceito
de representação
política não há de ser de
necessidade uma
relação direta. A representação
política, observa
ele, sendo uma relação entre
governantes e
governados, não consiste apenas de
relações diretas
entre eles, mas também, de maneira
concomitante, de
relações entre os cidadãos e as
distintas organizações
intermediárias, que servem de
porta-vozes à
opinião.38
Diz ainda o
publicista polonês que o processo
de representação
é mera técnica aplicada ao processo
de governo, com
limites que são ditados pela estrutura
das relações de
poder. O princípio de representação,
em conseqüência,
e apesar de regular relações entre
governantes e
governados — acentua ele — nenhuma
modificação pode
trazer às relações de poder,
nenhuma
substituição da classe dominante.39
A esse respeito,
explica: o processo de
representação é
portanto, preliminarmente, processo
de adaptação da
substância das decisões políticas às
opiniões e
pareceres dos grupos interessados e em
larga escala às
opiniões e pontos de vista que
preponderam na
classe dominante.40
Tratando da
representação sempre como um
processo, o
teórico marxista transmite assim o conceito
às formas
diversas de governo representativo:
devemos, por
isso, diz ele, considerar representativo
todo sistema de
governo em que funcione um sistema
de correlações e
onde nas questões importantes e no
decurso de largo
espaço de tempo não se proceda contra
os desejos dos
interessados.41
A certa altura
esclarece que a definição de
representação
como fenômeno social deve servir de
fundamento à
definição da essência do princípio
jurídico e
constitucional da representação, e que os
conceitos
jurídicos precisam de corresponder às
relações sociais
efetivamente existentes.42
A conclusão
derradeira do autor, coroando
todas as suas
investigações, cifra-se em propor a
formulação de um
único conceito de representação,
aplicável tanto
às pesquisas ou indagações sociológicas
como à teoria
constitucional.43 E esse conceito,
fundamentalmente
sociológico, se resume em ostentar
os traços
essenciais acima expostos.
1. Nessa acepção
é que Carl Schmitt pôde escrever
judiciosamente
que “não há Estado sem
representação”,
porquanto, acrescenta ele, nenhum
Estado existe sem
forma estatal. Em todo Estado —
afirma o
constitucionalista alemão — haverá sempre
homens que
Poderão dizer: “L’État c’est nous” (nós
somos o Estado).
É óbvio que nesse capítulo trata-mos
sempre de
representação política, a representação de
um sistema.
Quanto à qualificação política da
representação,
faz-se mister lembrar a esse propósito
que a
representação deixa de ser de direito privado e
se politiza,
segundo Friedrich Glum, desde que seus
fins transcendam
os fins e interesses individuais. F.
Glum, Begriff und Wesen der
131
Repraesentativverfassung, p.
108.
Aliás, uma
referência expressa à distinção entre
representação no
direito privado e representação
política, de
direito público, fora feita já no século
passado por
Bluntschli com uma precisão que
mereceu louvores
de Carl Schmitt: “A representação
de direito
público é inteiramente distinta da
representação de
direito privado. Portanto, os
princípios
fundamentais desta não podem ser
aplicados
àquela”. Veja-se Bluntschli, Allgemeinen
Staatsrecht, I, p. 488, bem como
Carl Schmitt,
Verfassungslehre, p. 209.
Entre os autores
franceses há uma clareza de louvar
a esse respeito.
Publicistas como Laferrière,
Barthèlemy e Duez
ou civilistas como Colin e
Capitant fixam o
conceito de representação no
direito privado,
onde ele se gerou e o fazem com tal
rigor, que apagam
todas as dúvidas quando a idéia
representativa se
translada para o domínio do direito
público, onde
outras são suas características.
Crescentes
analogias foram de último assinaladas,
desde que,
debaixo da inspiração da técnica
privatista e em
virtude do advento da sociedade de
massas, o mandato
político nos sistemas
representativos
se tornou cada vez mais imperativo e
cada vez menos
representativo.
Escreve
Laferrière: “Em direito privado, o fenômeno
da representação
se vincula à existência de uma
relação de
direito legal ou convencional entre o
representante e o
representado. Quando a
representação de
um indivíduo por outro não é
organizada
mediante lei, como a representação do
menor pelo tutor,
tem ela sua fonte num contrato,
habitualmente um
contrato de mandato. Cria este
entre as partes
uma relação jurídica que explica que
os atos do mandatário
produzem os mesmos efeitos
como se emanassem
diretamente do mandante”
(Julien
Laferrière, Manuel de Droit Constitutionnel, 2ª
ed., p. 400).
Quanto à idéia de
representação propriamente dita,
escrevera antes o
mesmo autor: “Para satisfazer a
necessidades
práticas, o direito privado elaborou a
teoria da
representação, que consiste
essencialmente
nisto: as manifestações de vontade
de uma pessoa — o
representante — serão
consideradas como
tendo o mesmo valor e
produzirão os
mesmos efeitos jurídicos como se
emanassem de
outra pessoa, o representado. Com a
condição de
manter-se nos limites de seus poderes, o
representante é
considerado como exprimindo a
vontade mesma do
representado, e o ato por ele
cumprido produz
os mesmos efeitos jurídicos como
se fora feito
pelo representado” (J. Laferrière, ob. cit.,
p. 396-397).
Ainda em termos
estritamente civilistas, a
representação é
concebida por Colin e Capitant, com
uma precisão
admirável, tendo Laferrière se valido
também dessa
citação: “Há representação quando
um ato jurídico é
cumprido por uma pessoa, por
conta de outra,
em condições tais que os efeitos
desse ato se
produzam direta e imediatamente sobre
a cabeça do
representado, como se ele mesmo o
houvera cumprido”
(Colin & Capitant, Droit Civil, 7ª
ed., t. I, p.
91).
2. Veja-se a esse
respeito John A. Fairlie, quando
escreve que do
ponto de vista etimológico o
significado
literal de representar é “apresentar
novamente”, daqui
se chegando ao sentido de
“apresentar em
lugar de outrem”. Com mais clareza, o
publicista alemão
Friedrich Glum: “A essência da
representação
consiste antes nisto, em fazer presente
através de uma
pessoa visível outra pessoa que não se
faz concretamente
visível perante as demais”. F.
Glum,
“Begriff und Wesen der Repraesentation”, in: Zur
Theorie und Geschichte der
Repraesentation und
Repraesentativverfassung, p.
105. É de recomendar
também a leitura
do trabalho de John A. Fairlie, acerca
da representação
política, e intitulado “The Nature of
Political
Representation”, o qual apareceu estampado
pela primeira vez
em The American Political Science
Review. v. 34, 1940.
3. A acepção em
que vamos desenvolver, com nossa
terminologia, os
conceitos de duplicidade e
identidade
como doutrinas
políticas da representação nada tem
que ver com o
sentido em que a empregou Carl
Schmitt, em Verfassungslehre. Quando muito haveria
analogia de ponto
de partida ou simples analogia
vocabular,
porquanto são de todo distintos os efeitos
extraídos do uso
dessas palavras nas reflexões a que
daremos
seqüência.
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